II OSK 2166/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. (poprzednio [...] S.A. z siedzibą w P.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1922/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 września 2020 r., nr IR-IV.7721.293.2020.5 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru realizacji urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., IV SA/Po 1922/20 oddalił skargę P. [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 30 września 2020 r., nr IR-IV.7721.293.2020.5, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 7 lipca 2020 r., znak AB.6743.9.37.2020.III, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do dokonanego 19 czerwca 2020 r. przez skarżącą zgłoszenia zamiaru realizacji mobilnego, wolno stojącego i nie związanego trwale z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...] w K., gmina [...]. P. [...] S.A. z siedzibą w P. (poprzednio P. [...] S.A. z siedzibą w P.) złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 pkt 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde urządzenie reklamowe, którego posadowienie "jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję" stanowi budowlę, której wykonanie wymaga pozwolenia na budowę; 2) art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. poprzez przyjęcie, że termin "instalowanie" oznacza tylko i wyłącznie umieszczanie urządzeń reklamowanych na istniejących już obiektach. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Podzielając stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej o obowiązku wniesienia sprzeciwu do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia z uwagi na objęcie nim budowy wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.), Sąd I instancji przyjął, że zgłoszone urządzenie reklamowe mające postać stalowego stelaża pod montaż reklam typu "billboard" przytwierdzonego do betonowych płyt balastowych, posiadające wymiary - 18,23 m x 5,69 m x 8,12 m (powierzchnia ekspozycyjna - 108 m2) w rzeczywistości stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Zdaniem Sądu I instancji, wskazane parametry techniczne obiektu i zaprojektowany sposób jego realizacji, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej, uniemożliwiają uznawanie wykonania urządzenia na działce nr ew. [...] w K. jako formy jego "instalacji". Kierując się taką oceną prawną, Sąd I instancji nie dokonał wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, ponieważ - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie uchybia ona przepisom prawa materialnego powołanym w skardze kasacyjnej, które zostały wskazane jako jej podstawy. Sąd I instancji opierając się na założeniu, że tego rodzaju urządzenie reklamowe, jak objęte zgłoszeniem z 19 czerwca 2020 r., którego posadowienie na gruncie jest na tyle trwałe, iż opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną konstrukcję, stanowi budowlę, której wykonanie wymaga pozwolenia na budowę, nie dopuścił się naruszenia art. 3 pkt 3 p.b. wskutek dokonania błędnej wykładni ww. przepisu. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego odpowiedniej stabilizacji. W całości podzielić trzeba wniosek Sądu I instancji, że ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez akcentowaną przez skarżącą możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia i możliwość jego przeniesienia w inne miejsce bez uszczerbki dla jego właściwości i użyteczności, ale poprzez wcześniej przywołane cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia), to obiekt ten pozostaje obiektem budowlanym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem. Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Powyższego pojęcia, jak trafnie uznał Sąd I instancji, nie powinno się odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), dalej: k.c. Przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów k.c. Zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (techniczną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego. Powyższe działanie związane z wymogiem wprowadzenia w obszarze prawa administracyjnego modyfikacji znaczenia określonego pojęcia, którym posługuje się ustawodawca w innych gałęziach prawa, nie cechuje się wyjątkowością. Na gruncie prawa karnego nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie, czy określony przedmiot stanowi rzecz ruchomą w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, które w opisie znamion przestępstwa posługują się tym pojęciem, przesądza nie tyle cywilistyczne rozumienie tego terminu, ile całokształt regulacji odnoszącej się do rzeczy zawartej w kodeksie karnym i interpretowanej z uwzględnieniem reguł znaczeniowych powszechnego języka polskiego. Przedmiotem wykonawczym kradzieży przy takim rozumieniu mogą być obiekty mieszczące się w cywilistycznym pojęciu nieruchomości - chodzi tu o odnotowywane w praktyce przypadki zaboru takich obiektów, jak mosty, odcinki torów kolejowych, grobowców, a nawet budynków (np. przez oderwanie od fundamentów za pomocą dźwigu czy rozbiórkę, a następnie ponowne zmontowanie w innym miejscu) w celu zapewnienia karnoprawnej ochrony takich rzeczy (por. L. Wilk [w:] Kodeks karny. Tom III. Część szczególna. Komentarz do art. 222-316, red. M. Królikowski, R. Zawłocki, Warszawa 2024, komentarz do art. 278, Nb 38-39; M. Dąbrowska-Kardas, P. Kardas [w:] Kodeks karny. Część szczególna. Tom III. Komentarz do art. 278-363, red. W. Wróbel, A. Zoll, Warszawa 2022, s. 39). To, że istotę zgłoszonego urządzenia reklamowego, jak wskazała skarżąca, stanowi jego łatwa demontowalność i możliwość przenoszenia z miejsca na miejsce, nie oznacza, że możliwe jest abstrahowanie od jego wielkości i znacznej masy, tj. tych parametrów, które przesądzały w kontrolowanej sprawie o sposobie jego posadowienia na gruncie. Posadowienie urządzenia reklamowego poprzez oparcie stanowiących element jego konstrukcji płyt betonowych na gruncie, który przejmuje obciążenia z tej budowli i przenosi je na głębsze warstwy podłoża, niewątpliwie poprzedzone musi być wykonaniem robót ziemnych mających na celu wyrównanie podłoża, a w przypadku posadawiania budowli na gruncie o małej nośności (dużej odkształcalności) również obejmujących wzmocnienie gruntu lub jego wymianę. Nie może budzić wątpliwości, że jako konstrukcja przestrzenna sporne urządzenie reklamowe musi stawiać czoło czynnikom atmosferycznym. Bezpieczeństwo użytkowania analizowanego urządzenia reklamowego wymaga oceny mechaniki budowli jako takiej, która musi uwzględniać odpowiedź konstrukcji ustroju budowlanego (przemieszczeń i naprężeń) poddanej działaniu obciążeń dynamicznych, w szczególności porywów wiatru. Ta płaszczyzna formułowania ocen dotyczących wymaganej stateczności urządzenia reklamowego uzasadnia zamierzenie budowlane wiązać z wykonaniem w określonym miejscu - budową (art. 3 pkt 6 p.b.) konkretnego obiektu budowlanego, a nie z robotami budowlanymi, których prawidłowość sprowadzić można byłoby do zgodności ze sztuką budowlaną wykonania samych czynności monterskich. Nadane przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie znaczenie pojęciu "trwałego związania z gruntem" znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 11 marca 2024 r., II OSK 10/23; wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 1980/20; wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., II OSK 3683/19; wyrok NSA z 3 października 2022 r., II OSK 3034/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1264/21, wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., II OSK 125/19; wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II OSK 582/21, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 646/21; wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., II OSK 1312/18, wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., II OSK 618/20), którego podważenia, wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, nie uzasadniają argumenty sformułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jest ono również aprobowane w piśmiennictwie (por. A. Gliniecki, [w]: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, komentarz do art. 29, pkt 36-39), aczkolwiek nie można nie dostrzec, że w odniesieniu do omawianego zagadnienia odnoszącego się do kryteriów, które powinny decydować o istnieniu trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, zgłaszane są również wnioski odmienne (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, komentarz do art. 29, uwaga 45). Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, że analiza przepisów p.b. nakazuje przyjąć, iż wyróżniać można urządzenia reklamowe wolnostojące, trwale związane z gruntem oraz ten rodzaj tablic i urządzeń reklamowych, których wykonanie jest rezultatem ich zainstalowania. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które pozostają budowlami w świetle art. 3 pkt 3 p.b. (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2773/20; wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., II OSK 3794/19; wyrok NSA z 3 października 2022 r., II OSK 3034/19; wyrok NSA z 1 września 2022 r., II OSK 1362/21; wyrok NSA z 9 maja 2022 r., II OSK 1383/19; wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., II OSK 1225/19). W tym kontekście Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ustawodawca zwalniając w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" (z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym), tę postać czynności wykonawczych powiązał z robotami zasadniczo realizowanymi na istniejących obiektach budowlanych, które służą za nośnik instalowanych urządzeń. Instalowanie w znaczeniu, jakim posługuje się art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., niewątpliwie odwołuje się do istnienia związku technicznego z innym obiektem budowlanym (rzeczą). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.