II OSK 2204/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1884/15 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1884/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki (inwestora) na zaskarżone postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wydanym w trybie wznowienia postępowania, Prezydent [...] odmówił wstrzymania wykonania własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], o udzieleniu skarżącej Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu. W ocenie organu I instancji podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania (właściciel sąsiedniej nieruchomości) nie jest stroną postępowania. Dopiero zaś ustalenie, iż wniosek pochodzi od strony stwarza możliwość rozpoznania wniosku pod kątem zaistniałych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła Spółka wnioskująca o wznowienie postępowania (właściciel sąsiedniej nieruchomości). Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, że w postępowaniu wznowienionym uchylił decyzję Prezydenta o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując, że Spółka wnioskująca o wznowienie powinna zostać uznana za stronę postępowania. W konsekwencji, Wojewoda podał, że organ I instancji nie dokonał oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, ze względu na odmówienie wnioskodawcy przymiotu strony, tj. nie rozstrzygnął o istocie wniosku. Z tego też powodu zasadna jest konkluzja, że postępowanie w przedmiocie tego wniosku zostało w zasadniczej części zaniechane i wymaga dalszego wyjaśnienia. Od oceny wystąpienia przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania zależy rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, dlatego została spełniona przesłanka istotnego wpływu, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien uznać wnioskującą Spółkę za stronę i ocenić, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania. W końcu, Wojewoda podał, że na niniejsze rozstrzygnięcie nie wpłynęły zarzuty Spółki dotyczące wydania kwestionowanego postanowienia dopiero po wcześniejszym wydaniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołany przez żalącą się wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 725/09, dotyczy art. 159 K.p.a., tj. wstrzymania wykonania decyzji, co do której prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Nie ma więc przełożenia na niniejszą sprawę. W opinii Wojewody możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji przez właściwy organ nawet po wydaniu decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania. Ze względu na toczące się postępowanie odwoławcze, decyzja odmawiająca uchylenia pozwolenia na budowę nie korzystała z waloru ostateczności w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Nie została też jeszcze uchylona przez Wojewodę. Organ I instancji miał więc podstawy by udzielić stronie ochrony czasowej w drodze wstrzymania wykonania decyzji lub tej ochrony odmówić. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka (inwestor), domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące rażącego naruszenia art. 152 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 77, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. – określonych w nich zasad praworządności i oceny materiału dowodowego przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, dopuszczenie w to miejsce arbitralnej oceny i błędnej wykładni obowiązujących przepisów, opartej na niejasnych przesłankach oraz pobieżne rozważenie wynikających z postępowania kwestii – w szczególności oceny interesu prawnego danego podmiotu, pominięcie przy ocenie stanu faktycznego kluczowych dla sprawy okoliczności w tym nieprzeanalizowanie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1884/15, oddalając skargę, wskazał, że w pełni podzielił ocenę Wojewody zawartą w zaskarżonym postanowieniu, co do kwestii oceny interesu prawnego podmiotu wnioskującego o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto wskazał, że w innym postępowaniu sądowym o sygn. akt VII SA/Wa 1795/15 Sąd ocenił, że podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania ma interes prawny w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. W konsekwencji zgodził się z organem II instancji, że skoro postanowienie wydane w sprawie w I instancji na podstawie art. 152 K.p.a., opierało się wyłącznie na odmiennej ocenie w tym zakresie, to jako takie nie mogło się ostać. Wprawdzie prawidłowo wskazano w nim, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej na podstawie art. 152, jest możliwe tylko wówczas, gdy pochodzi on od strony. Niemniej wadliwie przyjęto, że wnoszący żądanie nie ma przymiotu strony. W konsekwencji bezpodstawnie odstąpiono od merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku. W dalszej części uzasadnienia Sądu I instancji zawarł wywód z jakich względów należy przyznać wnioskującej Spółce przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd zgodził się z organem II instancji, że w niniejszej sprawie Prezydent wadliwie odmówił wnioskodawcy postępowania przymiotu strony. Prawidłowo też, zdaniem Sądu, Wojewoda przyjął, że uznając, iż wskazany podmiot ma interes prawny, należało dokonać oceny sprawy w kontekście przesłanki uregulowanej w art. 152 § 1 K.p.a., w myśl której organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Brak postępowania w tym zakresie na etapie I instancji, czynił w efekcie koniecznym zastosowanie na etapie postępowania zażaleniowego art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchybienie organu I instancji było bowiem tego rodzaju, że nie nadawało się do usunięcia na etapie postępowania przed organem II instancji. Kończąc, Sąd zauważył, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozpatrzeć zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. przez zbadanie, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, czego nie dokonał organ I instancji, przyjmując odmiennie, że nie ma w ogóle przesłanki do wznowienia postępowania. Przy czym, wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II OSK 2227/12). Powinien także dostrzec, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10). Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka (inwestor), wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 152 K.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, jak i zgromadzonym materiale znajdującym się w aktach sprawy Spółce wnioskującej o wznowienie postępowania przysługiwał interes prawny i w konsekwencji błędnym uznaniu, że Spółce tej przysługuje status strony. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 w zw. z art. 16 K.p.a. polegające na bezpodstawnym podtrzymaniu postanowienia organu II instancji w oparciu o nieprawidłowe i nielogiczne ustalenia faktyczne i prawne niepoparte w zgromadzonym materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania; - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do kwestii istnienia po stronie podmiotu wnioskującego o wznowienie postępowania przymiotu strony, należy wskazać, że w wyroku z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2203/16, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że ocena prawna dokonana w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była prawidłowa, tj. że na obecnym etapie postępowania wnioskującej o wznowienie i wstrzymanie wykonania decyzji Spółce nie należało odmawiać przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Nie można zatem doszukać się aby w tym zakresie Sąd I instancji naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. A zatem wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, istniały prawne podstawy do dokonania w postępowaniu administracyjnym merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 152 § 1 K.p.a. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że organ I instancji bezpodstawnie odstąpił od merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku, ponieważ, jak się okazało z wnioskiem wystąpił podmiot, któremu należało przyznać przymiot strony. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo ocenił działania organu odwoławczego, który zastosował art. 138 § 2 K.p.a. wskazując, że w sprawie zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym wyjaśnienia stronie skarżącej kasacyjnie wymaga, że Sąd I instancji nie stwierdził na podstawie akt sprawy, że w niniejszej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (co miałoby uprawniać organ do wstrzymania wykonania tej decyzji), lecz wskazał na to, w jakim zakresie organ powinien rozpatrzeć wniosek o wstrzymanie, a zakres ten wynika z treści art. 152 § 1 K.p.a. Chodzi wyłączenie o zbadanie przez właściwy organ, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Taka jest istota rozpatrzenia wniosku w trybie art. 152 § 1 K.p.a. Skoro w tej sprawie organ I instancji nie dokonał stosownej oceny w tym zakresie, odmawiając wnioskodawcy przymiotu strony, to w sytuacji stwierdzenia, że ocena organu I instancji w tym zakresie była wadliwa – zachodziły podstawy do przekazania sprawy temu organowi celem merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Mając powyższe na względzie, należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 152 K.p.a.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 w zw. z art. 16 K.p.a.; oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.