II OSK 2365/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 798/22 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 marca 2022 r. nr 200/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej plan realizacji inwestycji i zezwalającej na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 798/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 4 marca 2022 r., nr 200/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji i zezwalającej na budowę, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K.B. zaskarżając ww. wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), dalej: "p.b." poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że w rzeczywistości nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nieuzasadnionym było zastosowanie art. 36a ust. 2 p.b., a tym samym uchylenie udzielonego skarżącej pozwolenia na budowę. Podkreślono, że zatwierdzenie projektu budowlanego nie musi być poprzedzone wydaniem decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę (decyzja ta może zostać uchylona później). Skarżąca zwróciła uwagę, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że pozostawanie jednocześnie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego nie powoduje takiego stanu rzeczy, który byłby nie do zaakceptowania w państwie prawa. Dalej wskazała, że w niniejszej sprawie stosowny projekt zamienny nie został jeszcze przedłożony zatem decyzję o uchyleniu pozwolenia na budowę ocenić należy jako przedwczesną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dopuściły się naruszenia art. 36a ust. 2 p.b. Przepis art. 36a ust. 2 p.b. przewiduje, że w razie wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji norma ta nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych i oznacza, że jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę uchyla je. Zgodnie z poglądem panującym w orzecznictwie administracyjnym może to uczynić najwcześniej, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1004/09). Zatem decyzję w trybie art. 36a ust. 2 p.b. można wydać, gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany uzyskała przymiot ostateczności. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. decyzja organów nadzoru budowlanego posiadała walor ostatecznej, gdy wydano decyzje podjęte w tej sprawie, co jest bezsporne, gdyż okoliczność ta nie jest w żadnym wypadku kwestionowana. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. nie wynika z wadliwości samej decyzji, lecz z nieprawidłowego postępowania inwestora, który w trakcie realizacji budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi także lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych. Brzmienie tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Skoro jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., to nie sposób wymagać od organu administracji architektoniczno-budowlanej ponownego badania, czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem, czy też oczekiwania na zakończenie innego postępowania, np. dotyczącego zmiany decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2161/16; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 278/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając w pełni przedstawione wyżej stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 36 a ust. 2 p.b. jest niezasadny. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje fakt, że w niniejszej sprawie nie został jeszcze przedłożony stosowny projekt zamienny. Jak już wskazano powyżej art. 36a ust. 2 p.b. przewiduje, że w razie wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek uchylić pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona. Nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, że wobec braku przedłożenia projektu zamiennego, decyzję o uchyleniu pozwolenia na budowę należy uznać za przedwczesną. Przedłożenie projektu zamiennego nie stanowi bowiem przesłanki wydania decyzji w trybie art. 36a ust. 2 p.b. Odnosząc się do przywołanego w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2534/15 wskazać należy, że wyrażone w nim stanowisko nie potwierdza zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. W powołanym powyżej orzeczeniu Sąd wskazał, że nie można mówić o oczywistym i bezspornym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany z tej tylko przyczyny, że nie została ona poprzedzona wydaniem decyzji o uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę. Podkreślono, że decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę powinna wprawdzie zostać wydana w związku z prawomocnym orzeczeniem organu nadzoru budowlanego wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jednakże z uwagi na brak przepisów określających termin wydania decyzji uchylającej pierwotne pozwolenie na budowę - może być ona wydana również po zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Wbrew ocenie skarżącej, stanowisko wyrażone w ww. orzeczeniu nie potwierdza zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wskazującej na nieuzasadnione i przedwczesne wydanie zaskarżonej decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że jedynym warunkiem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia było istnienie prawomocnego orzeczenia organu nadzoru budowlanego, wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a ten warunek w niniejszej sprawie został spełniony. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.