II OSK 2389/10

Dnia 21 grudnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2010 roku sygn. akt II SA/Gd 532/10 odrzucającego skargę A.P. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1 6 Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A.P. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska we Władysławowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 229 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. - uznała za nieuzasadnioną skargę A.P. na działalność Burmistrza Miasta Władysławowa dotyczącą nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP - 7 obszaru pomiędzy: granicą obrębu Rozewie – od strony zachodniej, przedłużeniem ulicy Władysławowskiej w kierunku zachodnim oraz granicą rezerwatu "Dolina Chłapowska" od strony wschodniej, położonego w miejscowości Chrapowo. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków z działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli tego sądu. Nie służy również skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządowego podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący wskazał, że wnosił skargę na trzy uchwały Rady Miejskiej we Władysławowie, a mianowicie: 1. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2. z dnia [...] lutego 2010 r. (bez numeru), utrwalonej w protokole sesji tej Rady z tego dnia, o nieuwzględnieniu zgłoszonych przez A.P. uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, potwierdzonej brzmieniem załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta Władysławowo z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] 3. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarządzeniem z dnia 9 lipca 2010 r. skarga została rozdzielona i w odniesieniu do poszczególnych uchwał zarejestrowana pod sygnaturami odpowiednio II SA/Gd 532/10, II SA/Gd 533/10 oraz II SA/Gd 534/10. W ocenie skarżącego zarządzenie powyższe było wadliwe i naruszało przepis art. 57 § 3 oraz art. 135, a także art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniu odrzucającemu skargę strona zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także w związku z art. 101a ust. 1 tejże ustawy, w świetle art. 102 ustawy, a także art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Strona zarzuciła także naruszenie art. 160. art. 165 i art. 167 p.p.s.a. z powodu ich niewłaściwego zastosowania na skutek braku rozpoznania wniosków pełnomocnika o połączenie trzech, wyżej opisanych spraw do wspólnego rozpoznania, względnie o uchylenie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lipca 2010 r. Zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 135 p.p.s.a., a także w kontekście art. 2 i art. 45 Konstytucji RP. Mając powyższe zarzuty na uwadze strona wniosła o uchylenie w całości postanowienia Sądu I instancji z dnia 31 sierpnia 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uchylenie w całości zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 lipca 2010 r. w przedmiocie rozdzielenia skarg, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie potraktował skargi kasacyjnej w części w jakiej odnosi się ona do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lipca 2010 r., jako odrębnego środka zaskarżenia. Niewątpliwie zarządzenie o rozdzieleniu skarg nie podlega zaskarżeniu, niemniej jednak jego zasadność może być oceniana na etapie skargi kasacyjnej od orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny potraktował wnioski i zarzuty odnoszącego się do tegoż zarządzenia jako integralną część zarzutów skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie rozdzielił opisaną wyżej skargę na trzy odrębne skargi, podczas gdy skarga ta powinna być rozpoznana w całości, a dopuszczalności zaskarżenia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący upatruje w tym, że uchwała ta została wydana jako element postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że składając do Sądu I instancji skargę z dnia 5 czerwca 2010 r. skarżący wskazał trzy uchwały Rady Miasta Władysławowa, które pomimo, że wydane w ramach jednej procedury planistycznej, oparte była na różnych podstawach prawnych, wydano je na różnych etapach uchwalania planu, w różnych trybach i na skutek różnych wniosków skarżącego. Przy czym przez pojęcie ram procedury Naczelny Sąd Administracyjny rozumie w tym przypadku wszelkie działania podejmowane przez strony i organ w związku z uchwaleniem planu, a nie tylko te, które wynikają z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega również wątpliwości, że zaskarżona uchwała z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] została wydana na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. (dział VIII k.p.a.) i uznawała za nieuzasadnioną skargę A.P. na działalność Burmistrza Miasta Władysławowa dotyczącą nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, postępowanie w sprawie skarg i wniosków z działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli tego sądu. Nie służy również skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządu terytorialnego podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. Skarga powszechna określona w tych przepisach jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy skargi zmierzającej do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem fakt, że skarga na uchwałę wskazaną w skardze z dnia 5 czerwca 2010 r. i dotycząca rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest skargą niedopuszczalną i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Błędne jest przy tym stanowisko skarżącego, który zmierza do objęcia kontrolą sądu administracyjnego uchwały, na którą skarga jest niedopuszczalna, poprzez zaskarżenie jej wraz z zaskarżeniem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do treści art. 135 p.p.s.a, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W obu tych przepisach wyznaczających zakres orzekania przez Sąd I instancji, ustawodawca wyraźnie odesłał do pojęcia sprawy i jej granic. Jak już wyżej wyjaśniono, wniesienie skargi w trybie działu VIII k.p.a. wszczyna wyłącznie uproszczone, odformalizowane postępowanie, którego przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Właściwy organ nie rozstrzyga na jego etapie o samej sprawie, w ramach której mogło dojść do wyżej opisanych uchybień, a zatem nie odnosi się do przedmiotu tego postępowania (o ile w ogóle jakiekolwiek postępowanie się toczy, skarga w trybie działu VIII może zostać wniesiona całkowicie niezależnie od toczącego się postępowania jurysdykcyjnego). Tym samym brak jest materialnej tożsamości między rozpatrzeniem skargi wniesionej w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a rozpatrzeniem skargi w trybie działu VIII k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może oceniać zgodności z prawem uchwały wydanej w trybie skargowym, pomimo, że zaniedbania organu pojawiły się w ocenie skarżącego na etapie procedury planistycznej. Z kolei stosownie do treści art. 57 § 3 tejże ustawy, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Stąd też Przewodniczący Wydziału zasadnie rozdzielił skargę z dnia 5 czerwca 2010 r. wyłączając do odrębnego rozpoznania skargę na uchwałę z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz skargę z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że kwestie związane z wyłączeniem do odrębnego rozpoznania skargi określonej w pkt 2 skargi z dnia 10 czerwca 2010 r. są przedmiotem rozpoznania w sprawie sygn. akt II OSK 2390/10. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjne są nieuzasadnione. Dlatego też, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd nie orzekał o kosztach postępowania w związku ze sporządzeniem przez organ odpowiedzi na skargę, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi. ----------------------- 5 4