II OSK 2540/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Po 199/17 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 199/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] 2015 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 9 czerwca 2015 r. Burmistrz Gminy S., działając na podstawie art. 71 ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej "u.i.o.ś."), określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej firmy A. Sp. z o.o. na terenie działki o nr ew. [...] i [...], obręb S. Burmistrz nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i sporządzenia raportu, jednocześnie uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz zasięgnął opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Rozpoznając wniesione przez T.M. odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Kolegium wskazało, że realizacja wymienionej inwestycji wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji podjął wszelkie niezbędne czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie. W ocenie Kolegium, Burmistrz dokonał szczegółowej i wnikliwej analizy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wzywając do jego uzupełnienia i wyjaśnienia. Nadto prawidłowo dokonał uzgodnienia i zasięgnął opinii właściwego organu. Kolegium wskazało, że T.M. nie przedstawił żadnego przekonującego dowodu, że raport przedstawiony przez inwestora zawiera nieprawdziwe lub niekompletne dane. Burmistrz zapewnił również możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podając do publicznej wiadomości informacje wymagane przez art. 33 ust. 1 u.i.o.ś. i wyznaczając dwukrotnie dwudziestojednodniowy termin do zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł T.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił. Sąd wskazał, że ocena treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga specjalistycznej wiedzy. Zatem sąd administracyjny może dokonywać oceny raportu jedynie pod kątem tego, czy jest on kompletny, spójny i czy spełnia wymagania ustawowe. Zdaniem Sądu, sporządzony w sprawie raport wraz z uzupełnieniami i aneksami spełnia powyższe wymagania. Został on ponadto przeanalizowany i oceniony przez właściwe organy. Sąd stwierdził, że wyniki badań poziomu hałasu, sporządzone na potrzeby sprawy karnej i zawarte w raporcie, również są miarodajne. Nie zostały one bowiem zakwestionowane przez wyspecjalizowany organ, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie dostrzegł podstaw do zakwestionowania zasadności uwzględnienia wyników tych badań w raporcie. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie istotnych i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia uchybień w zakresie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie doszło co prawda do uchybienia w postaci nieupublicznienia pisma organu sanitarnego z dnia 15 kwietnia 2015 r. W piśmie tym organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w opinii z dnia [...] 2014 r. w związku z uzupełnieniem raportu. Opinia ta zaś została udostępniona do publicznego wglądu w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2015 r. Powyższe uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu do oceny norm jakości powietrza w sprawie znalazły zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.M., zaskarżając go w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ I instancji nie podjął koniecznych czynności celem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności pozwalających na prawidłową ocenę przesłanek w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz przez zastosowanie zasady kontradyktoryjności, która w postępowaniu administracyjnym stosowana jest w ograniczonym zakresie; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ I instancji prowadząc postępowanie nie informował osób zainteresowanych, także lokalnej społeczności o jego przebiegu, w szczególności o okolicznościach mających bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji; II. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzony w 2012 r., zatem sporządzony w okresie ponad 4 lat przed dniem wydania decyzji oraz uznanie jako miarodajnej opinii akustycznej sporządzonej sprzecznie z regułami pomiaru hałasu na potrzeby ustalenia naruszenia norm poziomu hałasu. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Chybiony jest bowiem argument skargi kasacyjnej, że ograniczona zasada kontradyktoryjności wyklucza możliwość domagania się przedłożenia kontropinii przez stronę kwestionującą raport. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego przeciwdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Jak słusznie wskazał przy tym Sąd I instancji, raport jest sporządzony przez osobę posiadającą wiedzę fachową i w tym zakresie podlega jedynie ocenie organu pod względem kompletności, spójności oraz spełnienia wymogów ustawowych (por. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 495/13; z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2105/11; wyroki dostępne CBOSA). Jeśli zatem skarżący kasacyjnie nie zgadzał się z danymi wynikającymi z treści raportu, powinien był przedłożyć organowi stosowną kontropinię, za pomocą której możliwe byłoby podważenie danych zawartych w raporcie. Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest bowiem dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych oraz logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13, dostępny w CBOSA). Do podważenia danych wynikających z raportu nie jest wystarczające zwykłe zaprzeczenie jego treści, lecz przedstawienie stosownego dokumentu sporządzonego przez osobę posiadającą wiedzę fachową z zakresu ochrony środowiska. Nie ulega wątpliwości zaś, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie przedłożył organom żadnego takiego kontrdowodu. Zasadnie zatem organy oparły swe rozstrzygnięcia na raporcie, dokonując prawidłowej jego oceny i uznając go za wiarygodny dowód w sprawie. Odnosząc się do kwestii wydania decyzji środowiskowej po upływie znacznego okresu czasu od sporządzeniu raportu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że raport nie zawiera terminu ważności. Elementy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określa art. 66 u.i.o.ś. Zarówno ten przepis, jak i inne przepisy u.i.o.ś. nie wprowadzają okresu, po upływie którego raport traciłby ważność. Stąd prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej przez okres 3 lata nie powoduje nieważności raportu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że w toku prowadzonego postępowania raport podlegał wielokrotnym uzupełnieniom i zmianom. Stąd też dane wynikające z raportu były aktualne i nie zaistniały podstawy do ich zakwestionowania przez organy oraz Sąd I instancji. Niezasadny jest również argument skargi kasacyjnej wskazujący na bezpodstawne wykorzystanie opinii sporządzonej przez biegłego sądowego na potrzeby postępowania wykroczeniowego przed sądem powszechnym. Taka opinia dotycząca poziomów hałasu została wykorzystana przez Burmistrza w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Zgodnie bowiem z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że dowodami w postępowaniu administracyjnym mogą być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny, czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym w sprawie postępowaniem administracyjnym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ nie miał również obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu np. z oględzin danej instalacji. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 3116/18, dostępny w CBOSA). Dlatego też sporządzona poza postępowaniem administracyjnym opinia dotycząca poziomów hałasu mogła zostać dopuszczona w rozpoznawanej sprawie jako dowód, pozwalający na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Trafnie wskazał przy tym Sąd I instancji, że treść tej opinii nie została zakwestionowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w ramach wymaganego prawem uzgodnienia. Zatem zarówno organy, jak i Sąd I instancji zasadnie uznały tę opinię za miarodajną i nie znalazły podstaw do jej nieuwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Sądu I instancji co do zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej i informowania stron postępowania. Ogólnikowe i nieprecyzyjne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do uchybień w powyższym zakresie. Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, że w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2015 r. Burmistrz udostępnił do publicznego wglądu dokumentację zawierającą raport wraz z wszystkimi uzupełnieniami i aneksami oraz wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Ponadto, co słusznie zauważył Sąd I instancji, nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia uchybienie, które polegało na nieudostępnieniu pisma organu sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pismem tym bowiem organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszej opinii. Wobec tego, że opinia została prawidłowo udostępniona, a pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie wprowadziło do opinii żadnych merytorycznych zmian, w sprawie nie doszło do uchybień mogących mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 66 ust. 1 u.i.o.ś., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on nieprecyzyjny i nie wskazuje pełnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu. Treść art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. jest bowiem bardzo obszerna, określa elementy, które powinien zawierać każdy raport o oddziaływaniu na środowisko, jak również wskazuje to co powinien taki raport uwzględniać. Obowiązkiem zaś autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne sformułowanie jej zarzutów, które polega nie tylko na dokładnym wskazaniu przepisu prawa, którego uchybienie zarzuca się sądowi pierwszej instancji, ale także w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, dokładne odniesienie tego naruszenia do konkretnych okoliczności sprawy oraz wykazanie, że uchybienie to miało istotny, a więc kwalifikowany, wpływ na wynik sprawy, tj. wykazanie, że gdyby sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego. Sąd kasacyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku, ani ich precyzować (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2693/18, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto na błędną konstrukcję samego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16, dostępny w CBOSA). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.