II OSK 2669/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 137/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. C., S. F., M. R., M. S., K. B. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 31 stycznia 2019 r. Nr ... w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 137/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę P. C., Szymona F., M. R., M. S., K. B. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 31 stycznia 2019 r., Nr ... w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawach dotyczących mieszkańców L. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w dniu 31 stycznia 2019 r. Rada Miasta L. podjęła uchwałę Nr ... w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców L. (Dz. Urz. Woj. L. z 2019 r. poz....). Zgodnie z § 2 i § 3 tej uchwały, podczas zaplanowanego na dzień 7 kwietnia 2019 r. referendum mieszkańcy Gminy mieli odpowiedzieć na pytanie: "Czy jest Pan/Pani za tym aby Gmina L. zmieniła dopuszczony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rodzaj zabudowy z usługowej, komercyjnej i sportowo rekreacyjnej na zabudowę mieszkalno-usługową na nie więcej niż 30 ha terenu tzw. "G. C.", w zamian za sfinansowanie przez obecnego właściciela zagospodarowania pozostałych 75 ha tego terenu, jako zieleni publicznej (parku naturalistycznego), przy zachowaniu cennych przyrodniczych walorów i przekazanie go Gminie L.". P. C., S. F., M. R., M. S., K. B. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta L. w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Gmina L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. wniosła o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że z treści przepisów ustawy o referendum lokalnym wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być tylko uchwała odrzucająca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jak też niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym lub postanowienie komisarza wyborczego. Zaś właściwym w sprawie rozpoznania protestu od wyników referendum jest sąd powszechny - sąd okręgowy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała o przeprowadzeniu referendum lokalnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro nie została podjęta uchwała, która mogła być w świetle ustawy o referendum lokalnym przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało ocenić jako niedopuszczalną. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miasta z dnia 31 stycznia 2019 r. w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców L. nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.). W ocenie Sądu, trudno było przy tym uznać, aby podjęta z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego uchwała o przeprowadzeniu referendum lokalnego mogła naruszyć interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.). Sąd argumentował, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że skarżący wykazali naruszenie ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Interes prawny skarżących do wniesienia niniejszej skargi musi bezpośrednio dotyczyć ich sfery prawnej. Skarżący może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego tylko wtedy, gdy jego własnego obowiązku lub uprawnienia dotyczyłoby niniejsze postępowanie. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że na uchwałę Rady Miasta w sprawie przeprowadzenia referendum nie przysługuje skarga indywidualna, o której mowa art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro skarga na taką uchwałę o przeprowadzeniu referendum lokalnego nie należy do kategorii spraw, które podlegają kontroli sądów administracyjnych, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała odrzuceniu. Z tej przyczyny, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej P. C. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), polegające na odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy sprawa ze skargi należy do właściwości sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że kwestia czy skarga na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 31 stycznia 2019 r., Nr . mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1970/19. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wywiedziony w ww. sprawie pogląd, że w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741) przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Przy czym skarga taka przysługuje wyłącznie inicjatorowi referendum i to w ustawowym terminie, określonym w analizowanym przepisie, wynoszącym 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Ustawa o referendum lokalnym przewiduje także możliwość wniesienia przez radę gminy skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego – art. 24a ust. 3. Ponadto, skarga przysługuje inicjatorowi referendum na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu na przeprowadzeniu referendum lub odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie takiego referendum – art. 26 ust. 1. Termin na wniesienie skargi wynosi 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Tym samym ustawa o referendum lokalnym jednoznacznie określa sytuacje, w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie omawiana ustawa w art. 20 ust. 3 reguluje skutki uwzględnienia skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu do podjęcia uchwały. Wyrok uwzględniający skargę zastępuje uchwałę jednostki samorządu terytorialnego. Należy mieć również na względzie, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym z chwilą podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum następuje rozpoczęcie kampanii referendalnej, a więc zaczyna biec tzw. kalendarz referendalny. W orzecznictwie NSA dopuszczono możliwość wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez osobę piastującą funkcję organu wykonawczego gminy do zaskarżenia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania tego organu, wskazując, że w sytuacji uznania, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o przeprowadzeniu referendum, niemożliwym stałoby się jakiekolwiek poszukiwanie przez ten podmiot ochrony sądowej na jakimkolwiek etapie postępowania zmierzającego do pozbawienia go mandatu pochodzącego z powszechnych wyborów, w tym chociażby kwestionowania pozbawienia go prawa do wysłuchania, zagwarantowanego art. 28a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano, że co prawda przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani też przepisy ustawy o referendum lokalnym, nie przewidują drogi sądowej dla tego typu spraw, jednak milczenie ustawodawcy w tej kwestii nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej (zob. postanowienia NSA z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1279/14, z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 955/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można jednak uznać, aby - poza ww. szczególnym przypadkiem - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. możliwe było wniesienie skargi na uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum, wydanej na podstawie przepisów ustawy o referendum lokalnym, stanowiących gwarancję dla członków wspólnoty samorządowej decydowania w sprawach tej wspólnoty w drodze referendum. Uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, który oddziałuje na interes prawny podmiotów prawa prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy. Nie sposób uznać, że uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum mogła naruszać interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzić należy, że z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały nie jest możliwe wykazanie, że pozytywna uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum narusza interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego należy uznać, że na uchwałę organu stanowiącego gminy w sprawie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców nie przysługuje skarga indywidualna, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga była zatem niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 3