II OSK 2883/17

Dnia 15 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 63/17 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy sieci preizolowanej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 63/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. W. na zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", we Wrocławiu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy sieci preizolowanej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w [...] umorzył postępowanie w sprawie budowy sieci preizolowanej [...] w narożu działki nr [...],[...]w rejonie ul. [...] w [...], bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu (Starosty [...]). W związku z wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że przy przedmiotowej sieci nie są realizowane żadne roboty budowlane. Wskazał, że sprawa legalności budowy sieci ciepłowniczej na działce nr [...] była już rozpatrywana przez organ nadzoru budowlanego i została zakończona decyzją ostateczną (decyzja PINB z [...] grudnia 2009 r., nr [...]). A zatem objęta niniejszym postępowaniem sieć jest obiektem istniejącym. W 2008 r. wykonano na sieci tradycyjnej prace polegające na wymianie odcinkowo przewodów na nową sieć w technologii preizolowanej [...]. Nie stwierdzono, aby poza ww. siecią ciepłowniczą wybudowano inną sieć ciepłowniczą. W związku z powyższym nie można uznać, że zaistniała jakakolwiek budowa nowego obiektu w postaci sieci ciepłowniczej, oprócz sieci, która już istnieje od dziesięcioleci. To sprawia, że niniejsze postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, więc należało je umorzyć. Odwołanie od decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją Dolnośląski WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, brak było materialno-prawnych podstaw do wydania w niniejszej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego poprzez samowolną budowę w narożu działki nr [...] nowego obiektu w postaci sieci ciepłowniczej, na którą to okoliczność wskazywała skarżąca. W konsekwencji, skoro nie stwierdzono w niniejszym przypadku naruszenia przepisów prawa budowlanego, dalsza ingerencja organów nadzoru budowlanego nie była wymagana, postępowanie w sprawie należało zatem, jako bezprzedmiotowe, umorzyć. Ponadto w sprawie wskazywanych przez skarżącą robót było prowadzone postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej. W ocenie organu, roboty te polegały na remoncie istniejącej sieci, podczas którego odtworzono pierwotny stan sieci przy zastosowaniu nowych materiałów (rur preizolowanych), innych niż były użyte w stanie pierwotnym. Stanowisko organu pierwszej instancji poparł WINB, wskazując, że zgodnie z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Dlatego za uzasadnione WINB uznał stosowanie przez inwestora rozwiązań technicznych, które w większym stopniu zapewnią skuteczną ochronę systemu ciepłowniczego przed nadmiernymi stratami ciepła oraz szkodliwym działaniem czynników zewnętrznych niż rozwiązania przyjęte pierwotnie. Z powyższego wynika, zdaniem organu II instancji, że zgłoszona przez skarżącą samowolna budowa sieci preizolowanej nie miała miejsca. Roboty kwalifikowane przez skarżącą jako budowa obiektu przez właściwe organy nadzoru budowlanego zakwalifikowane zostały jako remont, a rozstrzygnięcie w tej kwestii jest ostateczne. Jak przy tym wyjaśnił organ I instancji, jak dotąd wzmiankowane roboty, zrealizowane w 2008 r., były to jedyne prace wykonywane na przedmiotowym odcinku sieci. Nie budowano nowego obiektu. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zarządzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 63/17, oddalając skargę, wskazał, na czym polega bezprzedmiotowość postępowaniu w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., m.in. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, wszczętego w związku z pismem skarżącej z dnia [...] marca 2016 r. To zaś uzasadniało umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy sieci. W ocenie Sądu, istotny w sprawie jest fakt, że wskazywana przez skarżącą samowola budowlana polegająca na wymianie w obrębie sieci ciepłowniczej rur z tradycyjnych o przekroju [...] na preizolowane o przekroju [...] na terenie należącej do skarżącej działki, przeprowadzona przez właściciela sieci, była już przedmiotem rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego. Kwestia ta została rozstrzygnięta przez organ I instancji po przeprowadzeniu stosownego postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...], która w wyniku wniesienia przez skarżącą odwołania utrzymana została w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]. Decyzja organu II instancji nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego ani wyrokiem sądu administracyjnego, ani w nadzwyczajnym trybie postępowania. Jak ustalił organ I instancji już w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., wykonane przez właściciela sieci w 2008 r. roboty polegały na wymianie na odcinku [...] m w istniejącym kanale ciepłowniczym, biegnącym pod ul. [...], który w części usytuowany jest w narożu ww. działki, dwóch uszkodzonych rur wykonanych w technologii tradycyjnej na rury preizolowane o śr. 273 mm. Roboty stanowiły remont istniejącej sieci ciepłowniczej, podczas którego odtworzono pierwotny stan sieci przy zastosowaniu nowych materiałów (rur preizolowanych), innych niż były użyte w stanie pierwotnym. Zgodnie bowiem z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Biorąc pod uwagę powyższe, słusznie wskazał organ odwoławczy, że zgłoszona przez skarżącą samowolna budowa sieci preizolowanej nie miała miejsca, bowiem roboty kwalifikowane przez skarżącą jako budowa obiektu przez właściwe organy nadzoru budowlanego zakwalifikowane zostały jako remont. Nie budowano nowego obiektu. Rozstrzygnięcie zaś w tej kwestii jest ostateczne. Słusznym jest tym samym konkluzja WINB, że z uwagi na fakt, iż roboty objęte zakresem niniejszego postępowania stanowiły już przedmiot rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, brak jest podstaw do ponownego orzekania w przedmiocie tych robót. Skoro w niniejszym przypadku brak było materialno-prawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego poprzez samowolną budowę w narożu ww. działki nowego obiektu w postaci sieci ciepłowniczej, słusznie wskazał organ odwoławczy, że dalsza ingerencja organów nadzoru budowlanego nie była wymagana, zaś postępowanie w sprawie należało jako bezprzedmiotowe umorzyć. Tym samym nie doszło – zdaniem Sądu – do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. Organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, uwzględniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktycznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyła E. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji albo zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – na skutek wadliwej wykładni art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że kwestionowana przez skarżącą dokonana przez P. S.A. przebudowa instalacji sieci preizolowanej na jej nieruchomości (ww. działka) nie stanowiła samowoli budowlanej mimo braku wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto zarzucono istotne dla wyniku sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: - art. 104 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – na skutek niepoprawnego włączenia do akt sprawy nieznanej liczby "pism procesowych" złożonych na rozprawie z dniu 6 lipca 2017 r., które posłużyły później za podstawę istotnych ustaleń faktycznych przy wyrokowaniu, - art. 47 § 1 i art. 65 p.p.s.a. w zw. z art. 75 p.p.s.a. – na skutek zaniechania doręczenia organowi pism procesowych skarżącej przedłożonych rzekomo na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w aktach sprawy brak jest decyzji PINB nr [...], która została powołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i przyczyniła się do wydania negatywnego dla skarzacej rozstrzygnięcia. Wskazał, że z treści uzasadnienia wynika, że odpis tej decyzji został dostarczony do WSA jednak niepodjęto postanowienia o dopuszczenia tego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. ani też o zamieszczeniu go w załaczniku do protokołu. Wyjaśniła również, że z protokołu rozprawy wynika, że złożone zostały na niej liczne pisma procesowe jednak niedoręcozno ich pozostałym stronom. W ocenie skarżącej Sąd powinien był zwrócić się do organu w trybie art. 62 § 1 p.p.s.a. o uzupełnienie akt sprawy, zwłaszcza że decyzja nr [...] mogła przesądzać o wyniku sprawy. Skoro zatem brak było tego dokumentu w aktach sprawy to nie można uznać, że były należyte warunki dla kontroli działania organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, iż w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 104 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.1 § 2 p.u.s.a. Pozbawione usprawiedliwionych podstaw jest stawianie zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszania art. 104 p.p.s.a. Przepis ten stwarza stronie możliwość złożenia w toku posiedzenia załącznika do protokołu, w którym zamieszczone mogą zostać wnioski, oświadczenia, uzupełnienia i sprostowania wniosków i oświadczeń. Jednakże załącznik do protokołu może zawierać wyłącznie treści pozbawione charakteru dowodu i nie ma znaczenia autonomicznego (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 847/04). W rozpoznawanej sprawie załącznik taki nie został złożony. Ponadto autor nie wyjaśnił na czym miałoby polegać uchybienie powyższemu przepisowi. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a., obowiązek sądu wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza wyłącznie niemożność wyjścia przez sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach. Orzekanie sądu na podstawie akt sprawy nie oznacza jednak podejmowania rozstrzygnięcia wyłącznie o przesłane (nadesłane) przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akta, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli z lektury akt sprawy wynika, że zgromadzony został stosowny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi administracyjnemu kompletnych akt sprawy, to obowiązkiem tegoż sądu jest ich skompletowanie, do czego obliguje powołany wyżej przepis. W rozpoznawanej sprawie niezbędna dokumentacja została zgromadzona, między innymi w oparciu o materiał dowodowy dołączony do akt sprawy przez skarżącą, w tym decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Mając na względzie, że aktami sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno przedstawione sądowi akta administracyjne, zawierające materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego, jak i akta sądowe powyższy zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony. Przepis ten określa kryteria pod jakimi sprawowana jest sądowa kontrola decyzji administracyjnych - czyli zgodność z prawem. Naruszenie tego przepisów ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem (porównaj wyroki NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1294/16 oraz z 9 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1218/16, dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor zarzuca zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. z uwagi na niepodjęcie przez Sąd I instancji postanowienia o dopuszczeniu dowodów przedłożonych na rozprawie przez skarżącą lub w zamieszczeniu ich w załączniku do protokołu. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił dowodu z dokumentów załączonych przez skarżącą, choć wziął je pod rozwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Nie mniej jednak pamiętać należy, że o skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Przy czym celem postępowania dowodowego przeprowadzonego przez sąd nie jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie ocena czy stan faktyczny ustalony przez organ był prawidłowy. W rozpoznanej sprawie mimo, że Sad I instancji nie dopuścił w sposób formalny dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącą, jednak faktycznie dowody te zostały przeprowadzone, a na ich podstawie oceniono, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ jest prawidłowy. Podkreślić przy tym należy, że dokumenty te zostały przedłożone przez skarżąca, która nie kwestionowała wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. w utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania sądowego w sprawie przebudowy sieci ciepłowniczej. Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 47 § 1 i 65 p.p.s.a. w zw. z art. 75 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów dotyczy obowiązku dołączania odpisów pisma procesowego dla stron oraz odpisów załączników. Artykuł 65 p.p.s.a. składa się z wielu jednostek redakcyjnych i reguluje kwestie doręczeń przez operatora pocztowego. Zgodnie zaś z art. 75 p.p.s.a. pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia doręcza się w odpisach. Z uzasadnienia skargi nie wynika, w czym autor skargi upatruje naruszenia powyższych przepisów. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że brak wyliczenia w protokole jakie pisma zostały złożone, a stwierdzenie jedynie, że skarżąca składa liczne pisma procesowe, poddaje w wątpliwość jakie konkretne pisma zostały przez skarżąca złożone. Zauważyć należy, że mimo, iż w protokole nie wyliczono jakie pisma składa skarżąca, to w posiedzeniu uczestniczyła jedynie E. R. i tylko ona przedkładała do akt sprawy dokumenty. Na decyzji zaś z [...] października 2010 r. widnieje adnotacja "złożono na rozprawie". W związku z powyższym przedstawione powyżej zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie został zakwestionowany. W związku z powyższym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że budowa sieci preizolowanej na działce skarżącej nie miała miejsca, a ponadto sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. W konsekwencji czyni to nieuprawnionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 i 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.