II OSK 2910/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 344/18 w sprawie ze skargi Miasta T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie ze skargi Miasta T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] marca 2018 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę w części orzekającej w rozstrzygnięciu nadzorczym o nieważności objętej nim uchwały odnośnie terenów oznaczonych w tej uchwale symbolami "U1", "U2", "KDD22" i "KDW22", a w pozostałym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej u.s.g.), w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej u.p.z.p.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: C., K., T. i P. w T. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego Miasto T. wniosło o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego jako podjętego z naruszeniem art. 91 ust. 4 u.s.g. przez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania w całości pomimo faktu, iż uchybienia w treści uchwały nie mają charakteru istotnie naruszających prawo. Nadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w świetle orzecznictwa nawet oczywiste omyłki w planie miejscowym wymagają jego zmiany w trybie przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta z naruszeniem art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok nie podzielił stanowiska Wojewody Śląskiego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy uchylenie jedynie części zapisów kontrolowanej przez ten organ uchwały oznaczałoby niedozwoloną ingerencję w przyznane treścią art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne gminy, w sytuacji gdy ujawnione przez organ nadzoru naruszenia prawa dotyczą jedynie niektórych wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi terenów. Nie zostało zaś wykazane i zdaniem Sądu taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanych przepisów uchwały w przedmiocie miejscowego planu uniemożliwiało prawidłowe odczytanie i stosowanie planu co do pozostałych nie objętych naruszeniem prawa terenów. Brak jest też, w ocenie Sądu, jakichkolwiek podstaw do przyjęcia aby wolą organu uchwałodawczego w ramach wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego mogło być sformułowanie innej treści planu co do pozostałych objętych nim jednostek strukturalnych, gdyby plan nie obejmował terenów, co do których Wojewoda sformułował zarzuty naruszenia prawa. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że wszystkie wskazane przez organ nadzoru nieprawidłowości w kontrolowanej uchwale mają nieistotny charakter w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. i podzielił stanowisko Wojewody, co do sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. pozostałych wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów planu zagospodarowania. W świetle art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p. nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że część tekstowa planu powinna być zgodna z jego częścią graficzną, stanowiącymi załączniki do uchwały w przedmiocie planu miejscowego, gdyż chodzi o możliwość prawidłowego odczytania i stosowania w praktyce treści planu. Zasadnie stwierdził przy tym Wojewoda, że w takim przypadku rzeczywistej woli organu uchwałodawczego gminy nie może zastępować interpretacja innych organów, gdyż mogłoby to prowadzić w praktyce do zmiany treści planu sprzecznej z intencją uchwałodawcy. W konsekwencji nie można uznać za nieistotne naruszenie w/w przepisów ustawy przez § 15 pkt 11 lit. b planu w sytuacji opisanej w rozstrzygnięciu nadzorczym. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Śląskiego aby przy uchwalaniu w/w przepisów planu organ uchwałodawczy dopuścił się naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten mówi bowiem jedynie o stosowaniu na projekcie rysunku planu odpowiedniego nazewnictwa i oznaczeń. W tym zaś zakresie organ nadzoru nie wskazał na żadne naruszenia. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda Śląski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprawy co do istoty, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 p.p.s.a., poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części, podczas gdy wykładnia literalna, systemowa i celowościowa prowadzi do wniosku, że przepis ten pozwala jedynie na uchylenie rozstrzygnięcia w całości; 2. prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię i naruszenie władztwa planistycznego gminy, gdyż sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części, co ma konsekwencje dla pozostałej treści planu miejscowego i zaburza go m.in. z uwagi na fakt, że powoduje "wycięcie" drogi z planu, a to zaburza planowany system komunikacji; 3. prawa materialnego, tj. art. 28 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że uchwała Rady Miasta T. z [...] lutego 2015 r. nr [...] nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, gdy tymczasem ustalenia dla terenów U1 i U2 wykraczają poza linie rozgraniczające tych terenów, zatem stwierdzenie nieważności uchwały w tej części nie koresponduje z pozostałą częścią planu; 4. prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem sąd bezpodstawnie stwierdził, że wskazanie w tekście planu oznaczenia o symbolu KDW22 niemające powiązania z rysunkiem planu nie narusza powyżej wskazanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problematyka możliwości uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w części była już w przeszłości przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2005 r., II OSK 235/05 (LEX nr 196688), mimo, że art. 148 p.p.s.a. wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że użyty w art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani też wydania go z naruszeniem prawa. Może natomiast uchylić zaskarżony akt w części. Wywodzenie z treści art. 148 p.p.s.a zakazu uchylenia aktu nadzoru w części nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i jest niezgodne z regułą argumentum a fortiori w odmianie a maiori ad minus (wyrok NSA z 14 maja 2009 r., II GSK 929/08, LEX nr 599069). W niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, ujawnione przez organ nadzoru naruszenia prawa dotyczą jedynie niektórych wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi terenów. Pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych przepisów uchwały będzie możliwe prawidłowe odczytanie i stosowanie planu co do pozostałych nie objętych naruszeniem prawa terenów. Brak jest też podstaw do przyjęcia aby wolą organu uchwałodawczego mogło być sformułowanie innej treści planu co do pozostałych objętych nim jednostek strukturalnych, gdyby plan nie obejmował terenów, co do których Wojewoda sformułował zarzuty naruszenia prawa. Ponadto, skoro Sąd I instancji oddalił skargę w części orzekającej w rozstrzygnięciu nadzorczym o nieważności objętej nim uchwały odnośnie do terenów oznaczonych w tej uchwale symbolami "U1", "U2", "KDD22" i "KDW22", to tym samym ocenił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowo uznało za niezgodne z prawem unormowania kwestionowanej tym rozstrzygnięciem uchwały w zakresie regulacji objętych symbolami "U1", "U2", "KDD22" i "KDW22". W konsekwencji, skoro tereny te wskutek wyeliminowania z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowań ich dotyczących w istocie nie są już objęte planem, a więc ich przeznaczenie nie wynika z planu, to nie jest zasadny podniesiony w motywach skargi kasacyjnej argument o braku zabezpieczeń terenów mieszkaniowych sąsiadujących z terenami usługowymi U1 i U2 przed oddziaływaniem tych terenów. Trudno bowiem zabezpieczać tereny mieszkaniowe przez oddziaływaniem terenów zabudowy usługowej, w sytuacji, gdy przestały one być terenami zabudowy usługowej. Również brak objęcia planem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KDD22 nie zaburza w sposób istotny systemu komunikacji, gdyż jest to odcinek drogi ślepo kończącej się. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że w realiach tej sprawy nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia zarówno art. 148 p.p.s.a., jak i art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że uchwała Rady Miasta T. z [...] lutego 2015 r. nr [...] nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, gdy tymczasem ustalenia dla terenów U1 i U2 wykraczają poza linie rozgraniczające tych terenów, zauważyć wypada, że uchwała Rady Miasta T. z [...] lutego 2015 r. nr [...] została podjęta w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zawiera żadnych ustaleń dla terenów U1 i U2, a ponadto nie była przedmiotem zaskarżonego w I instancji rozstrzygnięcia nadzorczego. W motywach tego rozstrzygnięcia uchwała Rady Miasta T. z [...] lutego 2015 r. nr [...] została wymieniona jedynie w kontekście uznania przez organ nadzoru, że z uwagi na datę jej podjęcia uchwalając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta T. zobowiązana była stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774). Zarzut ten – jako odnoszący się do aktu nie będącego przedmiotem zaskarżonego wyroku – nie jest więc zasadny. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, przepis ten mówi jedynie o stosowaniu na projekcie rysunku planu odpowiedniego nazewnictwa i oznaczeń. W tym zaś zakresie organ nadzoru nie wskazał na żadne naruszenia. Sąd I instancji oddalając skargę w części orzekającej w rozstrzygnięciu nadzorczym o nieważności objętej nim uchwały odnośnie do terenów oznaczonych w tej uchwale symbolami "U1", "U2", "KDD22" i "KDW22", podzielił co prawda stanowisko Wojewody Śląskiego, że Rada Miasta T. podjęła wadliwie przedmiotową uchwałę w szczególności z uwagi na rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i rysunkową planu, czemu dał wyraz w motywach wydanego wyroku, jednak przywołany przez Wojewodę § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia dotyczy projektu rysunku planu i projektu tekstu planu miejscowego. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy jest rysunek i tekst planu miejscowego już uchwalonego, a nie ich projekty. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.