II OSK 2924/13

Dnia 3 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 931/13 w sprawie ze skargi W.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku odnowienia roślinności leśnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r. - wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 931/13 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku odnowienia roślinności leśnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją Starosty Gostynińskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] nakazano właścicielowi działki leśnej nr [...] W.T. wykonanie obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej - odnowienia halizny w oddziale 2a, o pow. 0,91 ha, położonej w miejscowości A. w terminie do dnia 30 listopada 2013 r. oraz powiadomienie Starosty Gostynińskiego w terminie do dnia 5 maja 2014 r. o wykonaniu nałożonego obowiązku. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 24 pkt 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2011 nr 12, poz. 59 ze zm. ). Od powyższej decyzji odwołanie złożył W.T. wskazując, iż przedmiotowa działka nie może być uznana za działkę leśną, ponieważ od wielu lat nie rośnie na niej las i była ona wykorzystywana rolniczo. Zdaniem strony działka kwalifikuje się do zmiany jej statusu z leśnego na rolny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2012 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o lasach, jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13, albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, m.in. w zakresie: ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Z kolei art. 13 ust. 1 ustawy o lasach stanowi, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: 1) zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk, 2) ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Zdaniem organu z powołanych powyżej norm prawnych wynika, że w razie niewykonywania obowiązków lub zadań wynikających z ustawy, starosta jest zobowiązany wydać decyzję, której treścią jest nakazanie właścicielowi lasu wykonanie określonych obowiązków lub zadań. Kolegium wskazało ponadto, że działka stanowiąca własność strony skarżącej o nr ewidencyjnym [...], nabyta przez stronę aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2001 r. Rep. A Nr [...], wedle danych z ewidencji gruntów ma pow. 1,05 ha, w tym 0,91 ha to lasy i grunty leśne, pozostałe zaś to nieużytki i pastwiska trwałe. Przedmiotowa działka położona jest w miejscowości A., gmina Gostynin. Dla wsi A. został sporządzony uproszczony plan urządzenia lasu na okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. Wedle ustaleń tego planu cała działka leśna w oddziale 2a o pow. 0,91 ha to halizna tj. pozbawiona drzewostanu powierzchnia leśna, którą należy odnowić. Następnie organ przywołał definicję lasu zawartą w art. 3 ustawy o lasach. Wedle tego przepisu lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków, 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W świetle powyższej definicji – w ocenie Kolegium - działka nr [...] w części jest lasem. Jednocześnie organ przywołał prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan, czy runo leśne, las nie traci przez to swego charakteru. Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenie do odtworzenia leśnego charakteru gruntu. Zdaniem Kolegium wbrew zatem odmiennemu przekonaniu strony skarżącej organ I instancji zasadnie nakazał odnowienie ( ponowne wprowadzenie roślinności leśnej ) w stosunku do działki nr [...], zgodnie z zapisami uproszczonego planu urządzenia lasu. Kolegium podkreśliło również, że o tym, czy dany grunt jest lasem, nie decyduje faktyczne zagospodarowanie działki. Przeprowadzona przez organ I instancji lustracja lasów wsi A., w tym działki nr [...] wykazała, że działka ta na pow. 0,91 ha jest pozbawiona roślinności leśnej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony skarżącej Kolegium wyjaśniło, że inne niż leśne użytkowanie części działki nr [...] będzie możliwe w przypadku, gdy skarżący wystąpi z wnioskiem o zmianę gruntów leśnych na grunty rolne i uzyska w tej mierze pozytywną decyzję. Gdyby taka decyzja w przyszłości została wydana, to będzie ona stanowić podstawę do zmiany zapisu w rejestrze ewidencji gruntów. Czasowy zaś brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] października 2012 r. wniósł W.T., zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, zaś samo rozstrzygnięcie zobowiązujące do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej spowoduje konieczność poniesienia poważnych nakładów finansowych. Skarżący podał, że na przedmiotowej działce las nie rośnie od wielu lat, a działka była wykorzystywana jako łąka lub uprawiano na niej ziemniaki i zboże, a organ administracji nie miał prawa do nakazania odnowienia powierzchni leśnej, która przestała istnieć przed wielu laty. Oddalając skargę Sąd I instancji powołał wspomniane powyżej przepisy art. 24 ust.1 i 13 ust. 1 ustawy o lasach, wskazując, iż wynika z nich, że w razie niewykonywania obowiązków lub zadań wynikających z ustawy o lasach, starosta jest zobowiązany wydać decyzję, której treścią jest nakazanie właścicielowi lasu wykonanie określonych obowiązków lub zadań. Ponadto Sąd I instancji podzielił powołane powyżej ustalenia organów administracji, wskazując, że okoliczność, iż na przedmiotowej działce obecnie las nie rośnie nie upoważnia jej właściciela do traktowania jej jako działki innego rodzaju niż działka leśna. Sąd podkreślił również, iż własność jest prawem, lecz nakłada też na właściciela określone obowiązki. W odniesieniu do działek leśnych obowiązki te określa m.in. ustawa o lasach. Obowiązkiem właściciela jest ponowne wprowadzenie roślinności leśnej ( upraw leśnych ) na działkach leśnych pozbawionych tej roślinności zwłaszcza, że dla działki obowiązuje uproszczony plan urządzenia lasu. Procedura sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasów uwzględnia interesy właścicieli lasów, bowiem daje im możliwość złożenia zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Wnioski i zastrzeżenia mogą składać zainteresowani właściciele lasów, a starosta wydaje decyzję w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. W dacie sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu dla wsi A. skarżący był już właścicielem działki leśnej i miał możliwość skorzystać z instytucji zastrzeżeń. Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 540/2011 w myśl, którego z punktu widzenia ratio legis ustawy o lasach jest niedopuszczalna taka sytuacja, że każdy właściciel lasu poprzez jego wykarczowanie, pozbawienie roślinności leśnej mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego. W tych okolicznościach rozstrzygnięcia organów administracji Sąd I instancji uznał za zasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a. ) oddalił skargę . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W.T., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 p.u.s.a. ( ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 53, poz. 1269 z póź. zm.) w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej przez organ odwoławczy, a przejawiające się w nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych sprawy tj. sytuacji majątkowej skarżącego, uniemożliwiającej mu skuteczne wykonanie nałożonego na niego obowiązku oraz bezpodstawnym zaakceptowaniu nierealnego do dotrzymania przez skarżącego terminu wyznaczonego na realizację nałożonego obowiązku wskazanego w decyzji Starosty Gostynińskiego z dnia 17 sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż naruszenia art. 7 k.p.a. doszukuje się w tym, iż zarówno rozstrzygnięcia organów administracji, jak Sądu I instancji w żaden sposób nie uwzględniają jego słusznego interesu. W zupełności bowiem pominięto okoliczność jego sytuacji finansowej, nie dokonując oceny możliwości sprostania przez skarżącego nałożonemu obowiązkowi w wyznaczonym terminie. Zdaniem skarżącego, zobowiązanie do ponownego zalesienia należącego do niego gruntu winno być poprzedzone zbadaniem przez organ administracyjny jego zdolności finansowych. Dopiero w efekcie tak przeprowadzonego postępowania, możliwym jest określenie czasu, w jakim nałożony obowiązek winien zostać spełniony, tak aby mógł być wykonany przez zobowiązanego bez konieczności poniesienia znacznego uszczerbku finansowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuca jedynie naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych sprawy tj. sytuacji majątkowej skarżącego uniemożliwiającej mu skuteczne wykonanie nałożonego na niego obowiązku oraz bezpodstawnym zaakceptowaniu nierealnego do dotrzymania przez skarżącego terminu wyznaczonego na realizację nałożonego obowiązku odnowienia lasu. Ten pierwszy przepis - stanowiący, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - jest przepisem ustrojowym. Określa on zatem jedynie kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może zatem stanowić samoistnej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania, chyba, że sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie, co nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. Co najwyżej – jak wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie – przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. może zostać skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a ) w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej ( por. wyroki NSA z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1660/07, z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 103/08, z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 445/10, z dnia 14 lutego 2012 r. , II OSK 2232/10, z dnia 1 września 2011 r. , I OSK 1500/10, H. Knysiak- Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2014, s. 185). Skarżący w rozpatrywanej skardze kasacyjnej łączy naruszenie powyższego przepisu z naruszeniem art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten statuuje trzy fundamentalne zasady postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada prawdy obiektywnej oznacza, iż organ obowiązany jest podjąć wszystkie czynności mające na celu poczynienie ustaleń mających znaczenie dla sprawy z punktu widzenia przepisów prawa. Mając na względzie materialną podstawę decyzji, a mianowicie art. 24 ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, należy zauważyć, iż obowiązkiem organów administracji w tej sprawie nie było – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - ustalanie sytuacji majątkowej skarżącego, a w konsekwencji, czy sytuacja ta pozwoli mu na odnowienie lasu w zakreślonym terminie. Decyzja nakładająca obowiązki na właściciela lasu jest decyzją związaną. W razie bowiem stwierdzenia, iż właściciel nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 ( m.in. obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w lasach w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu ) albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzania lasu starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków w drodze decyzji. Przepis ten - w związku z użyciem słowa "nakazuje" - nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego i nie pozwala modyfikować tego obowiązku w oparciu o inne okoliczności niż wskazane tym przepisie. W szczególności nie będzie miała zastosowanie w tej sprawie zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 k.p.a. Funkcją tego przepisu nie jest umożliwienie organom administracji publicznej dokonywania korekt, uzupełnień, czy modyfikacji przepisów prawnych stanowiących podstawę decyzji administracyjnej w tym sensie, iż w toku rozpatrywania sprawy administracyjnej powinny być uwzględniane interesy obywateli. W wypadku bowiem, gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa materialnego, przepis art. 7 k.p.a. w zakresie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli nie wchodzi w rachubę. Należy natomiast przyjąć, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego. W wypadku, gdy prawo materialne upoważnia organ administracji publicznej do działania na zasadzie uznania, to przyznaje temu organowi sferę tzw. luzu decyzyjnego, który może być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ( por. A. Wróbel /w/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013, t. 4 do art. 7 i powołane tamże orzecznictwo ) . Stąd też należało uznać, iż Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny działalności organów administracji w kontrolowanej sprawie przez pryzmat kryterium legalności zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. , akceptując ustalenia poczynione przez organy administracji w niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a. w części w jakiej miał ten przepis w sprawie zastosowanie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.