II OSK 3052/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1236/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1236/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę [...]Sp. z o.o. w B. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdzającą u Doroty Chodorowskiej chorobę zawodową - astmę oskrzelową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła [...] Sp. z o.o. w B. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię, a to; a. art. 2351 k.p. poprzez uznanie za prawidłowe ustaleń organu II instancji, iż dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym przypadku warunki takie ją spowodowały oraz że przepisy nie przewidują konieczności uwzględniania czynników pozazawodowych; 2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz 84 k.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, Sąd zastąpił brak dokonanej przez organ oceny środka dowodowego w postaci orzeczenia lekarskiego, własną nieprawidłową oceną; b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd uznał stan faktyczny za prawidłowo ustalony, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy, a w szczególności orzeczenie lekarskie, okazało się być niewystarczająco uzasadnione i budzące wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd wreszcie nie dostrzegł, że organ II instancji nie ustosunkował się do znacznej części podnoszonych przez skarżącą zarzutów; c. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, będącą wynikiem braku skontrolowania czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracji zgodnie ze stanem rzeczywistym; d. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (...), poprzez uznanie orzeczenia lekarskiego, w oparciu o które organ wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, za prawidłowe formalnie, mimo iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów tego paragrafu, tj. w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz bez odniesienia się do pozazawodowych czynników mogących mieć wpływ na powstanie choroby; e. § 8 ust. 2 wskazanego rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego nie ujawniły się żadne okoliczności, które uzasadniałyby konieczność uzupełnienia orzeczenia lekarskiego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; a w przypadku rozpoznania skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił wyniki postępowania wyjaśniającego i zawarte w decyzjach ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponadto kontrola merytoryczna rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej dokonana została na podstawie art. 2351 k.p., który został w sprawie właściwie zinterpretowany i zastosowany. Zgodnie z art. art. 235¹ k.p., za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wykaz chorób zawodowych, sposób i tryb ich stwierdzania oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych określa rozporządzenie Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W powołanym przepisie wskazuje się na "wysokie prawdopodobieństwo" powstania choroby zawodowej wywołanej działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Jednakże określenie to nie odnosi się do zakładu pracy, jako pracodawcy. Odnosi się natomiast do zakładu pracy, jako środowiska, w którym znajdują się czynniki zagrażające zdrowiu pracownika. Spełnienie się tej przesłanki jest równoznaczne z brakiem możliwości wykluczenia dominującego wpływu czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy na nabawienie się choroby, wymienionej w wykazie chorób zawodowych. Według poglądu sformułowanego w orzecznictwie sądowym, dla uznania danego schorzenia za chorobę zawodową wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na jej powstanie, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że to właśnie takie warunki ją spowodowały. Nie wyklucza to wprawdzie możliwości wykazania, że pomimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z przyczyn nie związanych z wykonywaniem pracy, jednak nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą tu być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na czynnik szkodliwy (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1982 r., sygn. akt II SA 372/82, publ. ONSA 1982/1/33). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie choroby zawodowej właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Dodatkowo w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Z akt sprawy wynika, że organy sanitarne przeprowadziły postępowanie zgodnie z powyższymi uregulowaniami. W przedmiotowej sprawie organy orzekające w sprawie dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, który prawidłowo został zaakceptowany przez Sąd I instancji. Przede wszystkim w sprawie przeprowadzono czynności wyjaśniające w zakresie narażenia zawodowego potwierdzające, że D. C. podczas zatrudnienia w zakładzie skarżącej Spółki, jako konfekcjoner - operator maszyn szyjących miała kontakt z substancjami chemicznymi z rodzaju metylenobis (fenyloizacyjanian), będącymi składnikami kleju. W orzeczeniu lekarskim o rozpoznaniu choroby zawodowej z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdzono wystarczające podstawy do rozpoznania u pracownika astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. Wskazano, że uwzględnione zostały dane o narażeniu zawodowym, znane właściwości alergizujące i astmagenne związków chemicznych z grupy izocyjanianów, korelacje objawów alergii u pacjentki z narażeniem na izocjaniany, a wreszcie dodatni test eliminacji zawodowej i wyniki obserwacji klinicznej. Podkreślić należy, że powyższe rozpoznanie zostało potwierdzone w dalszych opiniach i wyjaśnieniach jednostek orzeczniczych, w których szczegółowo odniesiono się do kwestii korelacji objawów chorobowych D. C. z ustalonym narażeniem zawodowym. Tymczasem Spółka [...]zarówno w skardze, jak też w skardze kasacyjnej kwestionuje orzeczenia lekarskie, twierdząc, że nie wyjaśniły one w żaden sposób, który czynnik alergizujący wywołał u badanego pacjenta zdiagnozowaną chorobę. Wydane w sprawie orzeczenia lekarskie jej zdaniem nie uzasadniają dostatecznie wykluczenia pozazawodowych czynników zewnętrznych. Odnosząc się do tych zarzutów podkreślić należy, że D. C. przeszła wielospecjalistyczne badania diagnostyczne. W sprawie wydano orzeczenia lekarskie – Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. – Poradnia Chorób Zawodowych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz uzupełnioną opinię tego ośrodka z dnia [...] września 2017 r., a ponadto uzyskano wyjaśnienia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] września 2017 r. Z powyższych orzeczeń jednoznacznie wynika, że u D. C. stwierdzono chorobę zawodową – astmę oskrzelową, a czynnik narażenia zawodowego to czynnik chemiczny zawierający w składzie izocyjaniany. § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. stanowi, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Ust. 2 tego przepisu wymienia czynniki, które lekarz orzecznik winien uwzględnić przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego. Organy sanitarne I i II instancji dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydają decyzję na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim i formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia). Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zaznaczył, że analiza dokumentacji lekarsko-medycznej pracownika pod kątem ewentualnej zawodowej etiologii schorzenia należy do kompetencji lekarzy orzeczników, a nie organów inspekcji sanitarnej, gdyż to lekarzom orzecznikom, jako specjalistom medycyny pracy, znana jest specyfika czynności zawodowych mogących mieć wpływ na rozwój schorzeń ujętych w wykazie chorób zawodowych. To oni posiadają doświadczenie i wiedzę do oceny wpływu sposobu wykonywanej pracy i warunków istniejących w środowisku pracy na powstanie choroby. Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na szeroką diagnostykę, która poprzedzała rozpoznanie choroby zawodowej, wywodząc słusznie, że w orzeczeniach jednostek orzeczniczych wykazano w sposób wyczerpujący związek przyczynowo-skutkowy zachorowania pracownika z warunkami środowiska zawodowego. W szczególności wyjaśniono, że astma oskrzelowa rozwinęła się u badanej po około 3 latach od rozpoczęcia pracy w kontakcie z izocyjanianami, natomiast wyraźne złagodzenie objawów choroby nastąpiło po zmianie stanowiska pracy oraz po włączeniu leczenia farmakologicznego. Skoro całokształt ustaleń diagnostycznych dawał według orzeczników podstawy do rozpoznania astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego, to organy Inspekcji Sanitarnej miały obowiązek uwzględnić to stanowisko, zwłaszcza że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na pozazawodową etiologię stwierdzonej choroby. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach swych wyroków (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn.. akt II OSK 1078/06; wyrok z dnia 12 lipca 2016 r. sygn.. akt II OSK 2688/14) orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii lub sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to oczywiście zwolnienia organów orzekających od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organy sanitarne orzekające w sprawie chorób zawodowych związane są orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez wyspecjalizowane placówki medycyny pracy gdyż orzeczenia te stanowią wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej lub jej braku, jeżeli oczywiście nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. W niniejszej sprawie zatem Powiatowy jak i Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. oraz Sąd Wojewódzki związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych nie miały żadnych podstaw do przyjęcia, że stan zdrowia D. C. jest odmienny niż stanowią o tym wyniki badań zawarte w orzeczeniach lekarskich. Sąd Wojewódzki nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani w konsekwencji naruszenia prawa materialnego art. 2351 k.p., który określa co uważa się za chorobę zawodową skoro taka choroba została rozpoznana. Podkreślić należy, iż zarówno organy inspekcji sanitarnej, jak i sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. Organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest zatem uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani też dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Organ Inspekcji Sanitarnej nie może też weryfikować zastosowanych przez jednostki orzecznicze metod diagnostycznych. Dlatego w niniejszej sprawie nie mogły odnieść skutku zarzuty strony skarżącej wskazujące na niewystarczające badania w zakresie diagnostyki alergologicznej. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej opinie uzupełniające jednostek orzeczniczych doprowadziły do wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez Sąd Wojewódzki w pierwszym wyroku z dnia 28 marca 2017 r. IV SA/Gl 1042/16. W rezultacie prawidłowo przyjął Sąd przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, że organ odwoławczy zadośćuczynił wskazaniom, które były wiążące na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki zasadnie podkreślił, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a w tym treść zebranych w sprawie dowodów. Dokonał ich oceny, która okazała się zbieżna z oceną dokonaną przez organ I instancji. W szczególności zgromadzono istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniono mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego, zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena ta nie narusza prawa, a co za tym idzie nie sposób jej podważyć. Trafnie dowody te przyjął organ odwoławczy za podstawę poczynienia nie nasuwających zastrzeżeń ustaleń faktycznych, które z kolei uczynił przedmiotem poprawnych rozważań prawnych. W końcu zajęte stanowisko umotywował w sposób przekonujący stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych organów dokonanych zgodnie z zasadami z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Ponadto niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., ponieważ jak już wyżej wskazano, w wyniku wątpliwości co do orzeczenia lekarza orzecznika z dnia [...] lutego 2016 r. uzyskano uzupełniającą opinię tego ośrodka z dnia [...] września 2017 r. oraz wyjaśnienia Instytutu Medycyny Pracy Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] września 2017 r. z których jednoznacznie wynika, iż u D. C. stwierdzono istnienie astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumenty podnoszone przez jednostki orzecznicze obu stopni w sporządzonych przez nie dokumentach są spójne i logiczne. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zawierają one także wystarczające wyjaśnienia dotyczące zawodowej etiologii rozpoznanej choroby. Spełniają więc warunki formalne stawiane opinii biegłego w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że brak było podstaw do wystąpienia o dodatkową konsultację. Z przyczyn omówionych wyżej nie podlegał również uwzględnieniu zarzut odnoszący się do naruszenia § 6 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia. Mając powyższe na względzie skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.