II OSK 3301/18

Dnia 7 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K., M. P. i P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 331/18 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K., M. P. i P. L. solidarnie na rzecz skarżącego W. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 331/18, na skutek skargi W. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono spółce cywilnej M. K., M. P. oraz P. L. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] i [...] w M. przy ul. [...]. Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności czy inwestycja, której dotyczą wydane w sprawie decyzje administracyjne, jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mianowicie uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2004 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. (Dzienniku Urzędowy Województwa [...] z 2005 r. nr [...], poz. [...] ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji nie rozważono tego, że według § 11 planu miejscowego na terenie inwestycji dopuszczalna jest zabudowa o niskiej intensywności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazane ustalenie planu miejscowego jest istotne, gdyż inwestycja polega na budowie zespołu kilku budynków. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji pominięto § 12 planu miejscowego, w szczególności jego ustęp siódmy, w którym stanowi się m.in., że nowo projektowane oraz rozbudowywane obiekty kubaturowe muszą nawiązywać skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. W skardze kasacyjnej M. K., M. P. oraz P. L., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne, z których wynikają zarzuty naruszenia: - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organy administracji zobowiązane są do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie szerszym niż to, czy plan miejscowy nie uległ zmianie oraz do ustalenia kryteriów definiujących zabudowę o niskiej intensywności; w ocenie skarżących kasacyjnie organy administracji nie są uprawnione do ustalenia kryteriów definiujących zabudowę o niskiej, średniej lub wysokiej intensywności; kryteria te powinien ustalić lokalny prawodawca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno zawierać rozważania dotyczące zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenie kryteriów określających zabudowę o niskiej, średniej i wysokiej intensywności, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 7 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że organy administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; w ocenie skarżących kasacyjnie organy administracji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wyczerpały w sposób kompleksowy możliwości przeanalizowania projektowanej inwestycji, dokonały wnikliwej i wszechstronnej analizy i oceny dokumentacji oraz aktów prawa miejscowego, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzje te nie zostały wydane z naruszeniem prawa. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z 19 marca 2021 r. skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy i wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany nie tylko ustalić, czy dla terenu inwestycji obowiązuje plan miejscowy, ale także wyjaśnić, jakie są ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Wyjaśnienie ustaleń obowiązującego planu miejscowego obejmuje wykładnię jego przepisów, w tym tych, które zawierają pojęcia nieostre w rodzaju "budownictwo o niskiej intensywności". Jeżeli w planie miejscowym brak legalnej definicji takiego pojęcia, ustalenie jego treści powinno uwzględniać powszechne reguły wykładni przepisów prawa. Przede wszystkim nie jest dopuszczalne pominięcie faktu, że w planie miejscowym używa się pojęcia "budownictwo o niskiej intensywności". Zauważyć należy, że w § 11 planu miejscowego, który miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, mowa jest np. o "budownictwie mieszkaniowym jednorodzinnym" bez dodatkowego określenia dotyczącego intensywności (ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 61MN), o "budownictwie mieszkaniowym jednorodzinnym o niskiej intensywności w zabudowie szeregowej" (ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami 176MN, 177MN, 178MN, 185(a)MN i 229(a)MN) oraz o "budownictwie mieszkaniowym jednorodzinnym o niskiej intensywności" (ustalenia m.in. dla terenu inwestycji, której dotyczy sprawa). Nie jest zatem dopuszczalne uznanie, że zwrot dotyczący niskiej intensywności nie ma żadnego znaczenia przy ustalaniu normy dotyczącej przeznaczenia określonego terenu na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Podczas wykładni przepisów obowiązującego planu miejscowego nie można było także pominąć tego, że w planie tym nie używa się określeń takich jak "budownictwo o średniej intensywności" i "budownictwo o wysokiej intensywności" oraz tego, że określenie "budownictwo o niskiej intensywności" nie jest powiązane wyłącznie z budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym. Np. w obowiązującym planie miejscowym używa się określenia "tereny mieszkaniowo-usługowe (brutto) o niskiej intensywności zabudowy". Nie można było także pominąć tego, że zgodnie z legalną definicją domu jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego) dom jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, co oznacza, że w zależności od rodzaju domu jednorodzinnego inna może być intensywność zabudowy działki budowlanej. W końcu wskazać należy, że w celu wykładni § 11 obowiązującego planu miejscowego w zakresie zawartego w tym przepisie sformułowania mówiącego o budownictwie o niskiej intensywności należało uwzględnić wszystkie przepisy tego planu, a więc także jego § 12, tym bardziej, że wprost odniesiono się w nim do § 11. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się, że w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie przedstawiono wskazanej wyżej wykładni przepisów obowiązującego planu miejscowego. Z podstaw kasacyjnych wynika, że kwestionuje się uprawnienie i obowiązek organów administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadzenia wykładni przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie użytego w tych przepisach sformułowania mówiącego o budownictwie o niskiej intensywności. Tak rozumiany zarzut skargi kasacyjnej, w świetle przedstawionego stanowiska NSA, nie jest zasadny. Tym samym stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Odnosząc się do argumentu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polegającego na powołaniu się na wyrok NSA z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 44/12, z którego ma jakoby wynikać, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia jedynie czy plan miejscowy nie został zmieniony, stwierdzić należy, że powołanie wskazanego orzeczenia wynika z nieporozumienia. Z analizy powołanego orzeczenia, w szczególności z powołania się w jego uzasadnieniu na wyroki NSA z 20 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 973/05 i z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 307/05, wynika, że sformułowana teza dotyczy stanu prawnego, w którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu była wydawana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane orzeczenie nie ma więc żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się także na wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1706/09, w którym jakoby przyjęto, że nie jest możliwe wyjaśnienie znaczenia użytego w obowiązującym planie miejscowym pojęcia dotyczącego intensywności zabudowy. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że powołany wyrok nie dotyczy planu miejscowego, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, lecz uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2005 r. nr [...], poz. [...] ze zm.). Prawdą jest, że wskazany plan miejscowy oraz plan miejscowy, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, zawierają podobne przepisy. Nie są one jednakże identyczne. W szczególności w planie miejscowym, którego dotyczył powołany wyrok NSA, zdefiniowano sposób ustalenia intensywności zabudowy (§ 4 pkt 7), co jednakże paradoksalnie skłoniło NSA do przyjęcia, że istnieje luka prawna. W planie miejscowy, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, takiej "zwodniczej" definicji brak. Daje to podstawę do poszukiwania znaczenia zwrotu dotyczącego intensywności zabudowy w sposób wyżej określony, a więc poprzez uwzględnienie wszystkich okoliczności i dokonanie wszechstronnej wykładni. Należy podkreślić, że faktem jest, iż w obu przypadkach przepisy planów miejscowych nie są jasne. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się jednak do tego, że organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji przyjęły, iż projektowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym nie podejmując próby wyjaśnienia znaczenia przepisów obowiązującego planu. W ocenie NSA stanowi to naruszenie podstawowego obowiązku takich organów administracji wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tym samym w ocenienie NSA Sąd pierwszej instancji trafnie uchylił decyzje organów administracji obu instancji. Należy przy tym podkreślić, że nie oznacza to, iż ostateczny wynik sprawy został przesądzony. Konieczne jest wyjaśnienie ustaleń obowiązującego planu miejscowego i ocena, czy projektowana inwestycja jest zgodna z tymi ustaleniami. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W związku z tym NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 202 § 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżących kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.