II OSK 3327/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Świeszyno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 359/14 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Gminy Świeszyno z dnia 31 października 2013 r. nr XXXIV/306/13 w przedmiocie nadania nazwy ulicy na terenie Gminy Świeszyno oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 359/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi A. G., stwierdził nieważność uchwały Gminy Świeszyno z dnia 31 października 2013 r. nr XXXIV/306/13 w przedmiocie nadania nazwy ulicy na terenie Gminy Świeszyno. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą z dnia 31 października 2013 r. Nr XXXIV/306/13 w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie Gminy Świeszyno Rada Gminy Świeszyno - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) - nadała ulicy drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych oraz Gminy Świeszyno, obejmującej działki o nr [...], [...] oraz [...], obręb ewidencyjny [...], nazwę "[...]". Pismem z dnia 26 stycznia 2014 r. A. G. wezwał Radę Gminy Świeszyno do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z 31 października 2013 r. jako przyjętej z naruszeniem art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych w związku z nieuzyskaniem zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna. Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem jednej z działek objętej zaskarżoną uchwałą i nie wyraził zgody na nadanie nazwy ulicy. Przewodniczący Rady Gminy Świeszyno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, udzielonej pismem z dnia 27 lutego 2014 r., poinformował A. G., że radni pozostawili przedmiotowe wezwanie bez odpowiedzi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę z 31 października 2013 r. na podstawie art. 101 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. A. G. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, poprzez wydanie aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem dóbr osobistych. Skarżący wskazał, że jego interes prawny i uprawnienie w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, iż jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...], której bezpośrednio dotyczy uchwała, a ponadto współwłaścicielem nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki objętej uchwałą, która ma bezpośredni wpływ na skarżącego, gdyż zmienia jego dane adresowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uwzględniając skargę A. G., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw dróg wewnętrznych. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga jednakże uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana (art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych). Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak jest pisemnej zgody skarżącego na nadanie nazwy drodze wewnętrznej, której jest współwłaścicielem. Zgodę wyraziła małżonka skarżącego, K. G., jako współwłaścicielka nieruchomości. Rozważając, czy brak pisemnej zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, na terenie której znajduje się droga publiczna, stanowi naruszenie art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych Sąd stwierdził, że wykładnia językowa tego przepisu każe przyjąć, że ustanawia on nakaz uzyskania przez radę gminy pisemnej zgody wszystkich właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna, zatem także współwłaścicieli danej nieruchomości. W ocenie Sądu, celem regulacji art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych jest uniknięcie sytuacji, w której nazwa drogi wewnętrznej zostanie nadana wbrew woli właścicieli terenów, na których jest zlokalizowana. Istotne znaczenie ma okoliczność niewyrażenia zgody na nadanie nazwy drodze wewnętrznej, nie zaś ilość właścicieli, którzy owej zgody nie wyrazili. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż zgodę wyraziła małżonka skarżącego, jako współwłaścicielka. Naruszenie prawa podjętą uchwałą jest oczywiste, z okoliczności sprawy wynika bowiem, iż została podjęta przez Radę Gminy Świeszyno bez uzyskania wymaganej ustawowo pisemnej zgody wszystkich właścicieli/współwłaścicieli/ nieruchomości, w tym wymaganej zgody skarżącego jako współwłaściciela działki nr [...]. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje, w ocenie Sądu, argumentacja organu, iż skarżący nie uzasadnił merytorycznie zarzutu naruszenia podjętą uchwałą art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.. Sąd stwierdził ponadto, iż dla skuteczności skargi nie było konieczne wykazanie realności zagrożenia interesów skarżącego przez zaskarżoną uchwałę. Istotne jest bowiem to, że uchwała z 31 października 2013 r., podjęta bez wymaganej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości objętej jej przedmiotem, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy w Świeszynie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 36 oraz art. 37 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego polegającą na przyjęciu, że zgoda wyrażona przez jednego z małżonków – współwłaścicieli nieruchomości we wspólności łącznej, nie wypełnia dyspozycji art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, skoro zgodnie z art. 36 k.r.i.o. każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnie uznał, iż w odniesieniu do treści art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych warunek udzielenia zgody przez właścicieli można ocenić w oderwaniu od przepisów statuujących stosunki majątkowe małżeńskie. Zdaniem strony, Sąd kwestię tę pominął, traktując wspólność majątkową małżeńską jako zwykłą współwłasność. Współwłasność ułamkowa jest innym rodzajem współwłasności niż wspólność majątkowa określana jako współwłasność łączna. Zgodnie z art. 36 § 2 k.r.i.o., każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, a zgoda jednego z małżonków nie wymaga potwierdzenia przez drugiego małżonka (zob. art. 37 k.r.i.o.). Organ zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że zgodę na nadanie nazwy ulicy wewnętrznej wydała w imieniu skarżącego jego żona, z którą skarżący nie pozostaje w konflikcie, nie ma również orzeczonej rozdzielności majątkowej, zaś przedmiot złożonego oświadczenia co do rzeczy wspólnej nie wykracza poza zwykły zarząd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który wobec zasadnego zakwestionowania zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Świeszyno z dnia 31 października 2013 r. Nr XXXIV/306/13 w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie Gminy Świeszyno stwierdził nieważność tej uchwały, uznać należy za prawidłowe. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej, gdyż nieuwzględniającej treści art. 36 oraz art. 37 k.r.i.o., wykładni art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że do skutecznej realizacji przyznanej radzie gminy na mocy art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. kompetencji w zakresie podejmowania uchwał w sprawach, m.in. nazw dróg wewnętrznych, w świetle treści objętego zarzutem kasacyjnym art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych wymagane jest uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W wyniku interpretacji art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych Sąd I instancji przyjął, iż ustanawia on nakaz uzyskania przez radę gminy pisemnej zgody wszystkich właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna, zatem także wszystkich współwłaścicieli danej nieruchomości. Przyjęty wynik wykładni językowej art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych Sąd I instancji zweryfikował wykorzystując argumenty celowościowe. Wskazał bowiem, że celem prawodawcy przyjmującego normę wyrażoną w art. 8 ust. 1a było uniknięcie sytuacji, w której nazwa drogi wewnętrznej zostanie nadana wbrew woli właścicieli terenów, na których jest zlokalizowana. Stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do wykładni art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje za prawidłowe zauważając, iż znajduje ono odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2733/14). Uzupełniająco w stosunku do argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał podkreślić znaczenie i doniosłość prawną aktu nadania nazwy drodze czy ulicy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. II OPS 2/05, nazwa ulicy ma podwójne znaczenie: z jednej strony nazwa ulicy ma znaczenie z punktu widzenia zadań i kompetencji administracji publicznej, zwłaszcza w zakresie prowadzenia różnego rodzaju ewidencji i planowania przestrzennego (nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje porządkujące i ewidencyjne), regulowanych przepisami prawa publicznego, a z drugiej – jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost warunkuje korzystanie z praw publicznych. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że poza bardzo istotnym znaczeniem ewidencyjnym (także w zakresie prawa własności nieruchomości) nazwa ulicy spełnia funkcje zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia ludzkiego. To nazwa ulicy pozwala, na terenie na którym występują ulice, na jej szybką identyfikację, na dojazd policji, pogotowia ratunkowego, straży pożarnej. W świetle zarzutów kasacyjnych, w ramach których skarżący kasacyjnie organ zarzuca nieuwzględnienie w procesie interpretacji art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych treści art. 36 oraz art. 37 k.r.i.o., istotne znaczenie przypisać należy zawartemu w uzasadnieniu ww. uchwały z dnia 11 kwietnia 2005 r. II OPS 2/05 stwierdzeniu, iż nadawanie nazwy ulicy, nawet wewnętrznej, ale ogólnie, powszechnie dostępnej, nie jest sprawą stosunków z zakresu prawa cywilnego z uwagi na rolę jaką, ta nazwa spełnia w obrocie publicznoprawnym. Przyjęcie takiej optyki postrzegania sprawy nadania nazwy drodze wewnętrznej każe przyjąć, że kwestia posiadania zgody współmałżonka na podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej zlokalizowanej na terenie obejmującym nieruchomość pozostającą w ustawowej wspólności majątkowej nie mogła być rozstrzygana wyłącznie na gruncie art. 36 i art. 37 k.r.i.o. Wyrażenie zgody na nadanie nazwy drodze wewnętrznej – stanowiąc element uprawnienia wynikającego z przepisów prawa administracyjnego – nie może być rozpoznawane w kategoriach oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków wynikających ze wspólności majątkowej małżonków. Wyrażenie bądź niewyrażenie takiej zgody nie wpływa na zakres wspólności majątkowej małżonków. Należy także dostrzec ten aspekt rozpoznawanego zagadnienia, który wymóg uzyskania zgody właścicieli na nadanie nazwy drodze wewnętrznej łączy z kwestią ochrony praw właścicielskich. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 172, poz. 1441), która do katalogu zadań własnych rady gminy zaliczyła kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach, m.in. nazw ulic będących drogami publicznymi oraz nazw dróg wewnętrznych (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.) oraz przy podjęciu uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wprowadziła w art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych warunek uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, prawodawca wskazał, że "dodanie w art. 8 ustawy o drogach publicznych ust. 1a ma na celu przede wszystkim ochronę interesów prywatnych właścicieli ulic i placów wewnętrznych". Jest to okoliczność wzmacniająca warstwę argumentacyjną Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez ten Sąd wykładni celowościowej art. 8 ust. 1a omawianej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, realizacji założenia wskazanego w uzasadnieniu nowelizacji służy taka interpretacja art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, która warunek uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów na nadanie nazw drodze wewnętrznej, odnosi do wszystkich bez wyjątku właścicieli terenów, na których droga wewnętrzna jest zlokalizowana, a zatem do wszystkich współwłaścicieli, bez względu na rodzaj współwłasności. O istotności wymogu uzyskania zgody świadczy zarazem przyjęta przez ustawodawcę kwalifikowana – pisemna - forma wyrażenia tej zgody. Jeśli się bowiem zważy, że wymóg uzyskania zgody właścicieli ma charakter formalny (pisemna zgoda) to nie można przyjąć, że zostanie on spełniony przez dorozumianą zgodę drugiego z małżonków w związku z wyrażoną przez jednego z nich zgodą pisemną. Reasumując należało stwierdzić, że nie tylko akcentowane w zaskarżonym wyroku literalne brzmienie art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, wskazujące na konieczność dysponowania przez radę gminy pisemną zgodą wszystkich właścicieli terenów na podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, ale przede wszystkim charakter prawny i skutki takiej uchwały każą przyjąć, że warunkiem przyjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej jest dysponowanie przez organ gminy pisemną zgodą wszystkich właścicieli. Okoliczność, że nieruchomość na której zlokalizowana jest droga wewnętrzna stanowi przedmiot majątkowej wspólności małżeńskiej dla wykładni art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych nie może mieć znaczenia innego niż to, że podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania zgody obojga małżonków - współwłaścicieli, zaś zgoda ta nie może być dorozumiana i powinna być wyrażona w formie szczególnej poprzez złożenie oświadczenia na piśmie. Pomimo tego, że zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych w skardze kasacyjnej nie powiązano z jego nieprawidłowym zastosowaniem, to w odniesieniu do powyższych rozważań uzupełniająco, w nawiązaniu do niekwestionowanych ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie stwierdzić należało, że prawidłowo dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych doprowadziła ten Sąd do trafnej konkluzji, że powołany ostatnio przepis– z uwagi na niedysponowanie przez organ pisemną zgodą jednego z właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna, tj. A. G., współwłaściciela działki nr [...], został przez Radę Gminy w Świeszynie nieprawidłowo zastosowany. Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisu stanowiącego podstawę prawną podejmowania uchwały (art. 8 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych) stanowi istotne naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę, przesądzające zarazem o zaistnieniu uprawnionej podstawy do zastosowania art 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia jej nieważności przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.