II OSK 393/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska- Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1975/18 w sprawie ze skargi J. M. i S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Spółki P. S.A. z siedzibą w K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. oddalił skargę J. M. i S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań R. G., J. M., S. M. oraz D. J. i S. J., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie sąsiadującego z działką nr [...], obr. T., odcinka linii od słupa nr 99 do słupa nr 100, sąsiadującego z działką nr [...], obr. N., odcinka linii od słupa nr 119 do słupa nr 120 oraz sąsiadującego z działką nr 23, obr. N., odcinka linii od słupa nr 123 do słupa nr 124. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie sąsiadującego z działką o nr ew. [...], obr. N., odcinka linii od słupa nr 123 do słupa nr 124, wnieśli J. M. i S. M., zarzucając jej naruszenie art. 7, 11, 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., a także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; dalej p.b.). W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nie może skutecznie podnosić argumentacji co do legalności decyzji lokalizacyjnych, ponieważ ta kwestia nie mieści się w granicach sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Organ nie posiada kompetencji w sprawie zmiany przebiegu projektowanej linii czy zmiany linii napowietrznej na linię w ziemi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydanie decyzji z naruszeniem wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska, zwłaszcza w kwestii oddziaływania pola elektromagnetycznego na otoczenie i nie przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, Sąd podkreślił, że kwestia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko została poddana ocenie w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] marca 2017 r. i nie może być przedmiotem ponownego badania w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji. W decyzji tej organ środowiskowy wyraźnie wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest projektowana z uwzględnieniem poziomów dopuszczalnych promieniowania elektromagnetycznego, ustalonych w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Przywoływany przez skarżących art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. ma charakter zasady ogólnej tego prawa, o czym świadczy zarówno jego usytuowanie w przepisach ogólnych, jak i zdanie wstępne ust. 1, odnoszące się do całości problematyki regulowanej Prawem budowlanym. Poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy co, w ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli J. M. i S. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. polegającą na zbyt wąskiej interpretacji użytego przez ustawodawcę określenia uzasadnione interesy osób trzecich i ograniczeniu wykładni tego przepisu do twierdzenia, że dotyczy on wyłącznie naruszeń interesów prawnych osób trzecich, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji GINB zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu, którego projekt nie uwzględnia uzasadnionych interesów osób trzecich - w tym skarżących - tj. ochrony zdrowia; 2. naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, polegające na pominięciu na etapie subsumpcji i wyrokowania faktu, że decyzja GINB nie zawiera wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co winno stanowić jedną z podstaw uchylenia skarżonej decyzji; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo iż skarżący wykazali naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez niezbadanie wpływu pola elektromagnetycznego na zdrowie osób będących w zasięgu jego oddziaływania, b) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej przy załatwianiu sprawy polegające na braku merytorycznego odniesienia się do zarzutów stawianych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, c) art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na niezebraniu wyczerpującego materiału dowodowego i niezwróceniu się przez organ administracji publicznej do biegłego o wydanie opinii w przedmiocie wpływu pola elektromagnetycznego na zdrowie osób będących w zasięgu jego oddziaływania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółka P. S.A. z siedzibą w K., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. wynika, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., to interesy mające umocowanie w przepisach prawa, nie zaś interesy faktyczne. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy (por. np. wyroki NSA z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2184/15, LEX nr 2315648; z 14.03.2006 r., II OSK 643/05, LEX nr 198341; wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.04.2018 r., II SA/Bd 1401/17, LEX nr 2500699; wyrok WSA w Rzeszowie z 6.03.2018 r., II SA/Rz 1307/17, LEX nr 2473514; wyrok WSA w Warszawie z 10.10.2017 r., VII SA/Wa 2605/16, LEX nr 2414538; A.Despot-Mładanowicz, Komentarz aktualizowany do art. 5 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. 2019). Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. była zatem prawidłowa, co sprawia, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowej (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 404) podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a nie ustalenie lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. W rozpatrywanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, a więc Sąd I instancji nie mógł go naruszyć. Zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 5 ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych jest w tej sytuacji chybiony. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem przez organy administracyjne art. 7, art. 11 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. zaznaczyć trzeba, że badanie wpływu pola elektromagnetycznego na zdrowie osób będących w zasięgu jego oddziaływania jest przeprowadzane przy podejmowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, a nie na etapie pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie mogli kwestionować treść decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia w postępowaniach, w których decyzje te podejmowano. Jeżeli tego nie uczynili, bądź też gdyby ich stanowiska wówczas nie uwzględniono, nie mogą oni na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kwestionować okoliczności rozstrzyganych w tamtych postępowaniach. Nawet gdyby w tamtych postępowaniach podjęto wadliwe rozstrzygnięcia, to wadliwości tych nie można "naprawiać" przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę, w szczególności przez przyjęcie, że "wadliwości" tamtych decyzji stanowią naruszenie "uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Gdyby faktycznie w tamtych postępowaniach podjęto wadliwe rozstrzygnięcia, konieczne byłoby ich wzruszenie w trybie nadzwyczajnym. Ocena ich prawidłowości nie może jednak być dokonana przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Powyższy zarzut w niniejszej sprawie również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania wniosku o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego zauważyć trzeba, że art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Z uwagi na powyższe wniosek ten oddalono.