II OSK 418/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 686/23 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 25 maja 2023 r., znak: ZOA-I.7721.8.2021 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 686/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. A. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 25 maja 2023 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia 23 września 2022 r. nałożył na E. M. G. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 stycznia 2023 r. robót budowlanych polegających na trwałym zabezpieczeniu samowolnie wykonanego otworu, o wymiarach 2,50 m x 0,90 m, w stropie pomiędzy poddaszem, a pomieszczeniem kuchni w istniejącym budynku mieszkalnym na działce o nr ewid. [...], położonej w D. przy ul. W., przed możliwością upadku z wysokości, poprzez zasklepienie go deskami lub płytami OSB o grubości 22-25 mm przymocowanymi do podłogi na poddaszu bądź wykonanie wokół otworu na poddaszu barierki drewnianej lub metalowej o wysokości 0,90 m, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania Z. A. L. od tej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 25 maja 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 sierpnia 2023 r. oraz w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podniósł, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w dacie realizacji wykonanych robót budowlanych inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie uzyskali zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na ich wykonanie. Natomiast ustalenia poczynione w toku postępowania dowodowego zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy doprowadziły do bezsprzecznego ustalenia faktu, że współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości – Z. L. - w chwili obecnej wyraża zgodę na zalegalizowanie, a więc doprowadzenie do zgodności z prawem przedmiotowej nieruchomości. Zgoda ta została potraktowana przez organ nadzoru jako posiadanie przez inwestorkę obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na wykonanie ww. robót budowlanych. W związku z tym zgoda ta upoważniała organy nadzoru budowlanego do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: "Pr. bud." Ponadto [...]WINB wyjaśnił, że w związku z tym, że przedmiotowy budynek został wybudowany w okresie międzywojennym, a następnie rozbudowany w latach 60 XX wieku i brak jest jakiekolwiek dokumentacji budowlanej dotyczącej tych inwestycji, to z powodów obiektywnych nie ma możliwości odniesienia się do niej, tak aby móc precyzyjnie określić zakres wykonywanych na przestrzeni lat robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie. Organ odwoławczy podał, że dopiero porównanie dokumentacji architektoniczno-budowlanej z ustalonym stanem faktycznym sprawy i stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości, upoważniałoby organy nadzoru budowlanego do nałożenia, któregokolwiek z innych nakazów wynikających z art. 51 ustawy – Prawo budowlane, tj. rozbiórki, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, które dotyczą pozostałych wykonanych przez inwestorów robót budowlanych w części nieruchomości, tj.: wykonania docieplenia dachu i obicia go płytami gipsowo-kartonowymi i boazerią, ułożenia paneli podłogowych oraz pomalowania ścian i sufitów, organ odwoławczy stwierdził, że należy zakwalifikować je jako remont, którego zakres nie przekracza czynności zwykłego zarządu, bowiem ich zakres związany jest z normalną, zwykłą eksploatacją rzeczy i jej utrzymaniem w stanie niepogorszonym. Roboty te w żaden sposób nie wpływają na prawa i obowiązki pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego obiektu, nie ograniczają też ich praw do korzystania z części wspólnych nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo również ustalił i wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego poddasza budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu została wydana w trybie postępowania, o którym mowa w art. 51 Pr. bud. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dokonując analizy materiału dowodowego organ nadzoru prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przebudową budynku mieszkalnego, poprzez powstanie nowych otworów okiennych osadzonych w konstrukcji dachu oraz wykonanie otworu w stropie między kondygnacjami. Nie ulega wątpliwości, że przebudowa obiektu budowlanego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a jej zrealizowanie bez uzyskania takiego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną. Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy potwierdza tę okoliczność i nie budzi wątpliwości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania przeprowadzając oględziny spornej części budynku mieszkalnego ustaliły, że inwestorka zamontowała jedno z okien dachowych o wymiarach 1,10 m x 0,70 m w odległości 6,40 m od granicy z działką sąsiednią - nr geod. [...]. Natomiast dwa pozostałe okna, skierowane w stronę własnej działki nr [...], zostały zamontowane w odległości od granicy z działką nr geod. [..], odpowiednio 2,20 m i 6,40 m. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organy nadzoru trafnie uznały, że ww. okna spełniają warunki określone w § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy. Sporne okna dachowe spełniają ten warunek. Sąd zwrócił uwagę, że w trakcie oględzin pracownicy organu nadzoru budowlanego ustalili ponadto, że okna dachowe zostały zamontowane właściwie, zgodnie ze sztuką budowlaną. W toku oględzin (w dniu 23 lutego 2022 r. – k. 86 akt adm. organu I instancji oraz 26 listopada 2020 r. – k. 37) ustalono ponadto, że trzy okna dachowe, o wymiarach 110 x 70 cm, zostały zamontowane w oddzielnych otworach, które powstały w istniejącym dachu po wycięciu części drewnianych łat i części pokrycia z blachy płaskiej pomiędzy sąsiednimi krokwiami, bez naruszenia elementów konstrukcyjnych drewnianej więźby dachowej, składającej się z krokwi, jętek, płatwi i słupków. Zamontowano typowe kołnierze uszczelniające, a wnęki okienne obrobiono płytami gipsowo - kartonowymi. Nie stwierdzono nieszczelności dachu oraz pęknięć, odkształceń lub rys w obrębie budynku. Sąd pierwszej instancji podzielił również argumentację organów nadzoru, co do prawidłowości wykonania otworu w stropie pomiędzy kondygnacjami budynku. W toku postępowania ustalono, że otwór o wymiarach 2,5 x 0,90 m wykonano w istniejącym nad kuchnią stropie płaskim typu Kleina pomiędzy stalowymi belkami stropowymi bez naruszenia ich konstrukcji. W związku z faktem, że niezabezpieczony otwór stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi poprzez niebezpieczeństwo upadku z wysokości PINB, a za nim organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że niezbędnym jest jego zabezpieczenie, poprzez zasklepienie go deskami lub płytami OSB grubości 22-25 mm przymocowanymi do podłogi na poddaszu bądź wykonanie wokół otworu na poddaszu barierki drewnianej lub metalowej o wysokości 0,90 m, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie zgromadzony materiał dowody potwierdza stanowisko organów nadzoru, że brak jest zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza - strychu na pomieszczenie mieszkalne. Z protokołów oględzin oraz fotografii wynika, że w pomieszczeniach poddasza składowane są przedmioty, które nie są potrzebne właścicielom na bieżąco. W związku z powyższym sporne pomieszczenie pełni rolę strychu, zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Zwrócić należy również uwagę, że dostęp do spornych pomieszczeń odbywa się z klatki schodowej przez otwór drzwiowy o wymiarach zewnętrznych 0,80 x 1,80 m, w których zamontowane są drzwi o szerokości 0,70 m w światle ościeżnicy. Co oznacza, że nie spełniają warunków, określonych w rozporządzeniu dla drzwi prowadzących do pomieszczeń mieszkalnych. Ponadto brak jest zamontowanych na stałe do otworu w stropie nad kuchnią schodów. Trudno zatem przyjąć - mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego, by pomieszczenie pozbawione WC, bieżącej wody oraz ogrzewania, bez stałych schodów umożliwiających bezpośredni i sprawny dostęp, mogło stanowić pomieszczenie mieszkalne. Powyższe okoliczności w całokształcie wskazują na charakter spornych pomieszczeń. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko [...]WINB, że wykonanie przez inwestorkę robót budowlanych w spornej części nieruchomości tj. docieplenie dachu i obłożenie go płytami gipsowo-kartonowymi i boazerią, ułożenie paneli podłogowych oraz pomalowanie ścian i sufitów stanowiło remont, którego zakres nie przekracza czynności zwykłego zarządu, bowiem ich zakres związany jest z normalną, zwykłą eksploatacją rzeczy i jej utrzymaniem w stanie niepogorszonym. Roboty te w żaden sposób nie wpływają na prawa i obowiązki pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego obiektu, nie ograniczają też ich praw do korzystania z części wspólnych nieruchomości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w momencie wykonywania spornych robót budowlanych inwestorka nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie posiadała zgody skarżącego na ich wykonanie, niemniej jednak Z. L. w toku postępowania naprawczego (oświadczenie z dnia 21 kwietnia 2023 r.) wyraził zgodę na doprowadzenie spornych robót do zgodności z prawem. Powyższe umożliwiło zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na braki postępowania dowodowego polegające na nieprzeprowadzeniu przez organy administracji obu instancji prawidłowego postępowania wyjaśniającego i analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz błędne ustalenie, że ze względu na wyrażenie przez Z. L. jako współwłaściciela zgody na legalizację samowoli budowlanej brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego, chociaż uczestniczka w czasie wykonania robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prace budowlane zostały wykonane bez wymaganej zgody wnioskodawcy jako współwłaściciela, a wyrażenie przez współwłaściciela zgody na przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej nie działa wstecz i nie spowodowało uzyskania przez uczestniczkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na datę wykonania prac budowlanych, zgoda ta sama w sobie nie powoduje skutku w postaci zalegalizowania samowoli budowlanej, gdyż jej uzyskanie stanowi jedynie jeden z elementów postępowania legalizacyjnego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 i 51 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1b Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. poprzez oddalenie skargi, pomimo: a) nieprzeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego przewidzianego w tych przepisach, pomimo ustalenia, że roboty budowlane wykonane na poddaszu budynku wykonane zostały samowolnie, nie zostało wydane pozwolenie na budowę, ani też nie dokonano zgłoszenia tych robót, a wykonana przebudowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, b) ustalenia przez organy administracji, że w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem konieczne jest jedynie zabezpieczenie otworu w stropie, chociaż z uwagi na samowolne wykonanie robót, do ich legalizacji konieczne jest sporządzenie projektu budowlanego i uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, c) uznania przez organy administracji, że wykonanie otworów okiennych w dachu i robót budowlanych polegających na wybiciu w stropie nad kuchnią otworu nie stanowi przebudowy, na którą wymagane było pozwolenie na budowę, chociaż zmienia użytkowanie obiektu budowlanego i wykonanie takich prac bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Pr. bud. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 Pr. bud. poprzez oddalenie skargi pomimo nienałożenia przez organy obowiązku przewidzianego w tym przepisie, pomimo zmiany sposobu użytkowania części budynku polegającej na adaptacji części poddasza nieużytkowego na pomieszczenie mieszkalne, a ponadto przez ustalenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na podstawie tego, że aktualnie nie są one wykorzystywane jako pomieszczenia mieszkalne, chociaż w przeszłości były tak użytkowane i możliwe jest ponowne ich wykorzystanie w taki sposób, jak również poprzez brak analizy prac remontowo – budowlanych wykonywanych w przedmiotowych pomieszczeniach i ustaleń, czy wykonane prace pozwalają na wykorzystywanie tych pomieszczeń na cele mieszkalne, a zatem, czy wykonywane prace doprowadziły do zmiany przeznaczenia tych pomieszczeń. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga kasacyjna błędnie wywodzi, że w sprawie niniejszej nie zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne. Strona skarżąca kasacyjna podnosi taki zarzut w związku z faktem, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego na inwestora nie został nałożony obowiązek przedłożenia projektu budowlanego w związku z samowolną przebudową budynku mieszkalnego. Zauważyć należy, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jednoznacznie wynika, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 Pr. bud. W tym kontekście należy mieć na uwadze istotę postępowania, o którym mowa w art. 51 Pr. bud. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane (obiekt budowlany) nie będzie pozostawał w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Pr. bud. nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu, o którym mowa w art. 50 i 51 Pr. bud., polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Pr. bud., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem (por. wyr. NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 687/12). Mając na uwadze główny cel wskazanego wyżej postępowania, stosowanie art. 51 Pr. bud. należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a także przepisami chroniącymi interesy osób trzecich oraz - co ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej - ustala, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. W art. 51 ust. 1 Pr. bud. ustawodawca przewiduje trzy wzajemnie rozdzielne sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Analiza ustępu pierwszego art. 51 Pr. bud. prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego poddając ocenie działania inwestora, do których odnosi się ten przepis, w pierwszym rzędzie ocenia, czy stan faktyczny i prawny obliguje go do wydania jednego z nakazów określonych w pkt 1 tego przepisu, a więc nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części względnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W razie ustalenia, że inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie stosuje co do zasady art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, lecz wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, zobowiązującą inwestora do "sporządzenia i przedstawienia" projektu zamiennego. Dopiero po ustaleniu, że w konkretnym przypadku nie ma zastosowania ani art. 51 ust. 1 pkt 1, ani też art. 51 ust. 1 pkt 3, właściwy organ poddaje ocenie okoliczności sprawy w aspekcie zaistnienia okoliczności obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z zakreśleniem terminu ich wykonania. Oczywiście nakazane decyzją czynności lub roboty budowlane muszą wynikać z ustalonego stanu faktycznego sprawy, jak też celem nałożonego obowiązku jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z powyższego, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 dotyczy jedynie ściśle określonych robót budowlanych inwestora, do których ten przepis ma zastosowanie, i które to roboty zostały wykonane w rozpatrywanej sprawie. Do tych przypadków nie odnosi się natomiast art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Pr. bud. Skarżący kasacyjnie zdaje się pomijać, że jak wynika z powyższych rozważań, jednym z nakazów, który może zostać nałożony w przedmiotowym postępowaniu, jest zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarga kasacyjna nie bierze pod uwagę treści tego przepisu, usiłując błędnie wywieść, że istotą prowadzenia postępowania naprawczego w związku z robotami budowlanymi wykonanymi bez pozwolenia na budowę jest nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. Tymczasem ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. powiązał obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego z przypadkiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie z tej przyczyny, że inwestor w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę na wykonane roboty budowlane, w związku z tym nie mogło dojść do istotnych odstępstw, o których mowa w ww. przepisie. W przypadku, jak w sprawie niniejszej, samowolnego wykonania przebudowy budynku mieszkalnego, w sytuacji, w której wykonane przez inwestora roboty budowlane są zgodne z prawem, a jedynie w zakresie otworu nad pomieszczeniem kuchni zasadne było jego zabezpieczenie, organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nakładając obowiązek trwałego zabezpieczenia samowolnie wykonanego otworu w stropie pomiędzy poddaszem, a pomieszczeniem kuchni w budynku mieszkalnym, przed możliwością upadku z wysokości, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W sprawie nie mamy do czynienia z wybudowaniem nowego obiektu budowlanego od podstaw, lecz z przebudową budynku mieszkalnego, w związku z czym prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. było prawidłowe. W dalszej kolejności odnieść należy się do pierwszego z zarzutów kasacyjnych i wyjaśnić, że nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Ustosunkowując się do stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że prace budowlane zostały wykonane bez wymaganej zgody wnioskodawcy jako współwłaściciela, a wyrażenie przez współwłaściciela zgody na przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej nie działa wstecz i nie spowodowało uzyskania przez uczestniczkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zauważyć należy w pierwszej kolejności, że postępowanie naprawcze jest postępowaniem nowym, odrębnym od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, o autonomicznym przedmiocie. Warunki legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych stanowią zupełnie inne – zasadniczo przeciwstawne - zagadnienie prawne niż przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę i podlegają weryfikacji w innych trybach. Jednym z warunków legalizacji wykonanych robót budowlanych jest ustalenie, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym wyjaśnienie tej kwestii przez organ może nastąpić aż do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego. Przez stan zgodności z prawem rozumie się bowiem nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zbadanie przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko takie wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. W tezie tej uchwały sformułowano pogląd, że: "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r. II OSK 270/12, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl/) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej, jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Odmienna wykładnia przepisów art. 50 - 51 Pr. bud. i przyjęcie, że nie obligują one do badania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor, nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno - budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie korzystniejszej, niż wykonujący te roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Pr. bud., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowanego z przepisami (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r. II OSK 887/12 publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie poczynienia ustaleń w postępowaniu legalizacyjnym, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie chodzi jednak o "uzdrowienie" w zakresie tego wymogu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, które przecież nie toczyło się w tej sprawie, w związku z samowolnym wykonaniem przez inwestora przebudowy budynku mieszkalnego, lecz o spełnienie wymogu, od którego zależy możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jakkolwiek inwestor nie uzyskał zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, postępowanie legalizacyjne nie zmierza do sanowania tego braku, lecz pozyskania materiału dowodowego pozwalającego przyjąć, że wymóg legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został spełniony w tym postępowaniu i wykonane roboty budowlane mogą zostać zalegalizowane. Nie jest kwestionowane w sprawie, że ustalenia poczynione w toku postępowania dowodowego, zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy doprowadziły do ustalenia faktu, iż współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości wyraził zgodę na zalegalizowanie, a więc doprowadzenie do zgodności z prawem przedmiotowej nieruchomości. Zgoda ta powinna zostać potraktowana jako posiadanie przez inwestora obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym i upoważniała do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. W konsekwencji nie jest zatem zasady zarzut nieprzeprowadzenia przez organy administracji obu instancji prawidłowego postępowania wyjaśniającego i analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym zakresie. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawie sporne pozostaje, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza – strychu – na pomieszczenie mieszkalne. W aktach znajduje się protokół kontroli obiektu, z którego ustaleń wynika, że nie doszło do wspomnianej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza. Jak wynika z art. 81 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi w kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny stanu faktycznego sprawy, dysponującymi wykwalifikowaną kadrą o odpowiednim doświadczeniu i wykształceniu z zakresu budownictwa. Rację ma Sąd pierwszej instancji akcentując, że z protokołów oględzin oraz fotografii wynika, że w pomieszczeniach poddasza składowane są przedmioty, które nie są potrzebne właścicielom na bieżąco. Z powyższych ustaleń wynika, że sporne pomieszczenie pełni rolę strychu, zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Trudno też, jak konkluduje zasadnie Sąd pierwszej instancji, przyjąć, że pomieszczenie pozbawione WC, bieżącej wody oraz ogrzewania, bez stałych schodów umożliwiających bezpośredni i sprawny dostęp, mogło stanowić pomieszczenie mieszkalne. Niemniej jednak, w świetle argumentacji skargi kasacyjnej, nawet gdyby przyjąć, że w sprawie doszło jednak do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza, zmiana ta może zostać zalegalizowana w trybie art. 51 Pr. bud. Rację ma Sąd pierwszej instancji zwracając uwagę, że w sytuacji, gdy inwestor wykona razem ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 50 i 51 Pr. bud., a nie art. 71 Pr. bud. W myśl art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji, dokonywana przez organ nadzoru budowlanego analiza okoliczności samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna dotyczyć nie tylko ustalenia, czy działalność podjęta w obiekcie budowlanym lub jego części stanowiła zmianę sposobu użytkowania, ale także weryfikację, czy ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części związane było wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 119/07, z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2378/11, z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1776/13, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 138/14), że postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę powinno być prowadzona w trybie tzw. postępowania legalizacyjnego (art. 50 i art. 51 Pr. bud.). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.