II OSK 428/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/21 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 grudnia 2020 r., nr 976/OPON/2020 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/21, oddalił skargę A. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 grudnia 2020 r., nr 976/OPON/2020, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Powyższym rozstrzygnięciem organ odwoławczy, na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 lipca 2020 r., nr 10/R/2020, wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji nr 212/B/2019 z dnia 25 czerwca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. [...] budynku przy ul. [...] w W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], na terenie działki nr [...] oraz części działek nr [...] z obrębu [...] (kat. obiektu XIII). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. O., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku oraz decyzji organu I i II instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 "p.p.s.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nienależytej kontroli działalności organów administracji publicznej w związku z oddaleniem skargi na decyzję wydaną z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zbadaniu legalności decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy oraz przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, pomimo iż decyzje organów administracji wydane zostały bez należytego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego, polegającego w szczególności na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia w sposób pobieżny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj.: a) bezpodstawnego uznania, iż skarżący nie posiada indywidualnego interesu prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta z dnia 25 czerwca 2019 r., pomimo iż przedstawione w toku postępowania okoliczności i dowody świadczyły o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud; b) bezpodstawnego uznania, iż lokal stanowiący przedmiot odrębnej własności skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji; c) bezpodstawnego uznania, iż skarżącemu nie przysługuje interes prawny w udziale w postępowaniu; d) bezpodstawnego uznania, iż wykonanie robót budowlanych wpływać będzie wyłącznie na nieruchomość wspólną, podczas gdy skarżący wykazał, że w sposób bezpośredni wpływać będzie na lokal stanowiący przedmiot odrębnej własności; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, w której z akt postępowania jednoznacznie wynikało, że organy obu instancji uniemożliwiły skarżącemu wypowiedzenie się co do treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem decyzji; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu wznowionym na skutek wniosku uprawnionego, rolą organu nie jest zbadanie sprawy co do jej istoty, co skutkowało brakiem rozważenia przez Sąd I instancji okoliczności istotnych z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia, a związanych z rażącymi błędami przy wydawaniu ostatecznej decyzji, co do której złożony został przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) - art. 28 ust. 2 Pr. bud w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż z kręgu stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę należy z zasady i całkowicie wykluczyć właściciela lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie członkiem wspólnoty mieszkaniowej i współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, a także iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, albowiem nie posiada interesu prawnego w udziale w tymże postępowaniu; 2) "art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że inwestor Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] posiada prawo do dysponowania nieruchomościami, na których realizowane mają być, zgodnie z projektem budowlanym, roboty budowlane, pomimo że: a) wspólnota mieszkaniowa nie może udzielić zarządowi pełnomocnictwa do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na ten cel budowlany. Po wykluczeniu trybu określonego w "art. 21 ust. 3 u.w.l. w zw. z art. 22 ust. 2 u.w.l. pozostaje dokonanie powyższego zgodnie z art. 1 ust. 2 u.w.l", a w konsekwencji "art. 199 k.c."; b) zdolność prawna wspólnoty nie rozciąga się na sprawy związane z nieruchomościami sąsiednimi, a złożone oświadczenie dotyczy nieruchomości nie będących częściami nieruchomości wspólnej; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie istota jej sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy skarżący kasacyjnie A. O. posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 212/B/2019 z dnia 25 czerwca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] [...] w [...], pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], na terenie działki nr [...] oraz części działek nr [...] z obrębu [...] (kat. obiektu XIII). Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w [...], jest tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową składającą się z więcej niż siedmiu lokali. Właścicielem jednego z nich, utworzonego z zaadaptowanego strychu, jest skarżący kasacyjnie. A. O. występując o wznowienie postępowania powołał się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Po wznowieniu postępowania z uwagi na powołaną przesłankę wznowieniową, organy na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadziły postępowanie co do przyczyn wznowienia i uznały, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym. Stanowisko to zaaprobował Sąd I instancji, który oddalił skargę A. O. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, dalej: "p.u.s.a."). Zgodnie z wskazanymi przepisami sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 tego przepisu) i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 grudnia 2020 r., w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W orzecznictwie wskazuje się, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyroki NSA: z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt. I OSK 2535/16; z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1046/17 ). Wywody zawarte w skardze kasacyjnej w powyższym zakresie nie mogły zatem zostać uwzględnione. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że naruszenie powołanego przepisu pozbawiło go możliwości przedstawienia konkretnego dowodu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Co do możliwości wypowiadania się przez skarżącego w sprawie, to czynił on to wielokrotnie w pismach procesowych jak i w odwołaniu. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Po wznowieniu postępowania, jak wyżej powiedziano, postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. W pierwszym, organ ma obowiązek zweryfikować zaistnienie powoływanej przez stronę w złożonym wniosku przesłanki do wznowienia postępowania. Jego działania mają się ograniczyć tylko do weryfikacji wystąpienia przesłanki wznowienia, co w przedmiotowej sprawie sprowadzało się do ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu zaistnienia przesłanki wznowienia, organ przystępuje do merytorycznego badania postępowania administracyjnego oraz ostatecznej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że A.O. nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu, a zatem nie mogły badać meritum sprawy, a postępowanie prawidłowo zakończono decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do podjęcia zaskarżonej decyzji, jak również prawidłowo dokonana została jego ocena. Kwestią inną jest natomiast wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 27 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm., dalej: "u.w.l.") stanowi, że każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną. Nie uchybia to jednak przepisom art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1. Powołane w art. 27 zd. 2 u.w.l. przepisy dotyczą kompetencji zarządu wspólnot mieszkaniowych. Tak więc art. 21 ust. 1 u.w.l. stanowi, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Wspólnocie mieszkaniowej przysługuje status strony w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, które mają związek z nieruchomością wspólną. Uznanie właściciela lokalu za stronę takiego postępowania jest wyjątkiem (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1996/16; z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 719/16; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 757/16). Oprócz tego, to na właścicielu lokalu ciąży obowiązek wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego, a w konsekwencji tego, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość lokalową (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2383/10). Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że A. O. nie przysługiwał status strony postępowania o pozwolenia na budowę, jak również o wznowienia postępowania. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał, że ma w powyższym postępowaniu własny, indywidualny interes prawny, odrębny od interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej, której jest członkiem. Skarżący kasacyjnie twierdzi co prawda, że prace budowlane negatywnie mogą oddziaływać na jego lokal poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych, bowiem realizacja tych robót doprowadzić może w przyszłości do ewentualnej kondensacji pary wodnej na ścianach jego lokalu, jednakże nie wykazał w jaki sposób realizacja inwestycji ograniczy możliwość korzystania z lokalu, będącego jego własnością. Hipotetyczna możliwość wystąpienia w przyszłości zawilgocenia ścian i rozwoju pleśni nie stanowi o interesie prawnym w postępowaniu. Zdarzenie to jest przyszłe i niepewne i zależy od tego w jaki sposób dokonano ocieplenia lokalu. Zagadnienia te mają charakter faktyczny, a nie prawny. Ponadto, zauważyć należy, że Wspólnota Mieszkaniowa dysponowała zgodą większości współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych. Bezzasadne jest twierdzenie, że organy obu instancji nie ustaliły istnienia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę ma obowiązek złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2180/18). W niniejszej sprawie takich "uzasadnionych wątpliwości" nie było, gdyż to Wspólnota Mieszkaniowa (reprezentowana przez zarząd) posiadająca stosowne uchwały, uzgodnienia z konserwatorem zabytków jest stroną postępowania w sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym ingerującym w części wspólne budynku. Wywody skargi kasacyjnej, że docieplenie budynku jest rozbudową, są całkowicie nieuprawnione. Jak słusznie zauważył to Sąd I instancji, roboty budowlane związane z ociepleniem budynku polegające na wykonaniu dodatkowej okładziny zewnętrznej wykonanej np. ze styropianu, stanowią modernizację budynku, która swym charakterem jest zbliżona, co najwyżej do remontu obiektu budowlanego. Zauważyć w tym miejscu należy także, że Wspólnota Mieszkaniowa dysponowała umową na wynajem części gruntu (ok. 2 m2), który będzie zajęty pod ocieplenie elewacji budynku. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 Pr. bud. należało uznać za niezasadny. Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.