II OSK 44/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D.j i K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 859/09 w sprawie ze skargi M. D. i K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 28 sierpnia 2009 r., IV SA/Wa 859/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. i K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako: SKO) z [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2007 r. Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna (dalej jako: burmistrz) zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ew. [...], położonej we wsi C., Gm. Konstancin-Jeziorna do czasu "uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Wnioskiem z 4 października 2007 r. M. i K. D. wnieśli o podjęcie postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ nastąpił upływ terminu przewidzianego na uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto zawieszenie postępowania narusza "prawa właścicielskie" wnioskodawców. Postanowieniem z [...] listopada 2007 r. Burmistrz Gminy Konstancin--Jeziorna odmówił podjęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. SKO postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. - po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. i K. D. - utrzymało w mocy ww. postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do WSA pełnomocnik M.i K. D. Wyrokiem z 14 maja 2008 r., IV SA/Wa 474/08 WSA uwzględnił skargę, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Sąd wskazał, iż wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, przy braku podjęcia zawieszonego uprzednio postępowania, było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie art. 97 § 2 i 123 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa). Najpierw bowiem organ administracji w formie postanowienia musi podjąć zawieszone postępowanie (w niniejszej sprawie nie ustały jednak przyczyny zawieszenia), a dopiero następnie może wydać decyzję, załatwiając sprawę co do jej istoty. Naruszenia tego dopuścił się zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, który nie dostrzegając wskazanych wadliwości, utrzymał w mocy postanowienie burmistrza. Rozpoznając sprawę ponownie burmistrz postanowieniem z [...] listopada 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 123, 97 § 2 kpa i 62 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zmianami - dalej jako: upzp) w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2005 r., nr 167, poz. 1399 ze zmianami - dalej jako: uluu) postanowił odmówić podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, iż w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania terenu, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 upzp zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 2 uluu gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Zdaniem organu, z zestawienia powyższych przepisów wynika zatem obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wobec inwestycji, która ma być realizowana na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu. Jednocześnie, zdaniem organu, bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż Gmina Konstancin-Jeziorna, pomimo upływu dwuletniego okresu, nie uchwaliła planu dla tego obszaru, albowiem termin ten w ocenie organu ma charakter instrukcyjny. Skutkiem prawnym wskazanych regulacji jest zatem brak możliwości podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia 28 listopada 2008 r. M. i K. D. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego zmianę i podjęcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 38 ust. 2 uluu i art. 62 ust. 2 upzp, a także przepisów postępowania administracyjnego. Postanowieniem z [...] marca 2009 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO wskazało, iż zgodnie z art. 97 § 2 kpa organ podejmuje z urzędu lub na wniosek strony zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie. Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, do chwili obecnej bowiem nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji. Jednocześnie kwestia okresu jak długo trwa postępowanie planistyczne nie stanowi czynnika uzasadniającego ustąpienie przyczyny zawieszenia postępowania, na co wskazał Sąd w wyroku z 14 maja 2008 r. wiążącym w sprawie. Pismem z 5 maja 2009 r. skargę na powyższe postanowienie wniosła do WSA pełnomocnik M. i K. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia burmistrza z 20 listopada 2008 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego a w szczególności przepisów art. 38 ust. 2 uluu, art. 59 - 61 i art. 62 ust. 2 upzp oraz naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 97 § 2 i art. 124 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane powyżej zarzuty. Skarżący podkreślili, iż w ich ocenie dwuletni termin na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, określony w art. 38 ust. 2 uluu nie ma charakteru instrukcyjnego, a jego upływ powinien skutkować podjęciem zawieszonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i wydaniem merytorycznej decyzji. Ponadto w przedmiotowej sprawie, zgodnie z treścią art. 7 kpa, konieczne jest uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony tj. właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Konstancin-Jeziorna. Przyjęcie bowiem takiego stanowiska jak zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu oznacza, że okres zawieszenia może przeciągać się w nieskończoność, gdyż inwestorzy nie posiadają środków prawnych aby wymusić na gminie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. M. i K. D. zarzucili ponadto, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 8 kpa albowiem organ powtórzył argumentację zaprezentowaną w poprzednich rozstrzygnięciach. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że oceniając zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd I instancji podkreślił, że z art. 62 ust. 2 upzp wynika obowiązek zawieszenia postępowania do chwili uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie do chwili uchwalenia planu, lecz nie dłużej niż przez okres dwóch lat. Przewidziany w art. 62 ust. 2 upzp obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wskazania maksymalnego okresu, przez jaki postępowanie może być zawieszone i bez wprowadzenia możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zasadach ogólnych w przypadku braku uchwalenia miejscowego planu w określonym terminie jest, zdaniem Sądu, niewątpliwe dużym ograniczeniem prawa dla właścicieli nieruchomości. Zmiana tej sytuacji możliwa jest jednak, według WSA, wyłącznie poprzez zmianę przez ustawodawcę aktualnie obowiązujących przepisów. Wnosząc skargę kasacyjną strona skarżąca zaskarżyła w całości powołany wyrok WSA, zarzucając mu: 1) błędną wykładnię art. 38 ust. 2 uluu i art. 62 ust. 2 upzp; a także 2) niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że błędna wykładnia przejawia się w mylnym zrozumieniu treści art. 38 ust. 2 uluu oraz art. 62 ust. 2 upzp poprzez przyjęcie, iż brak jest podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżących. Skoro gmina nie uchwaliła w terminie 2 lat od uzyskania statusu uzdrowiska miejscowego planu, należy przyjąć, że możliwe jest wydanie decyzji. Obywatel nie może ponosić konsekwencji braku działania organów administracji. W ten sposób naruszony zostaje interes obywateli, co jest niezgodnie z kolei z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących, nie sposób zgodzić się z tezą, iż dwuletni termin jest wyłącznie terminem instrukcyjnym. Ewidentnym jest, iż ani w przepisach normujących postępowanie administracyjne, ani w orzecznictwie czy doktrynie nie da się odnaleźć instytucji "domniemania instrukcyjności terminów". Faktem jest natomiast, iż przy stosowaniu przepisów prawa należy przyjmować zasadę racjonalnych działań ustawodawcy i tak też wykładać uchwalane przezeń normy. Podstawowym założeniem zarówno wykładni językowej jak i celowościowej jest to, iż każdy wyraz znajdujący się w jednostce redakcyjnej, jaką jest przepis - w tym wypadku art. 38 ust. 2 uluu - został umieszczony w sposób przemyślany i by nadać normie określone znaczenie. W związku z powyższym słusznym jest założenie, iż racjonalny ustawodawca nie zamieszczałby ww. dwuletniego terminu na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego przewidując potraktowanie go przez organy stosujące prawo jako terminu instrukcyjnego. Art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej oraz art. 62 ust 2 upzp winny być interpretowane zgodnie z wykładnią celowościową i funkcjonalną. Skarżący podkreślili, że doktryna i piśmiennictwo stoi na stanowisku, iż dokonywanie interpretacji przepisów nie powinno być czynnością czysto mechaniczną, a wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne z efektami wykładni celowościowej. Ustalanie znaczenia przepisu powinno uwzględniać jego sens, tj. cel, czy też cele, które dana regulacja ma realizować (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006 r.). Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych nie stanowi jedynie kontroli zgodności z podstawą prawną, ale też kontrolę procesu dochodzenia do wydania określonego aktu. W przedmiotowej sprawie proces ten narusza interes skarżących. Skarżący podkreślili także, iż naruszeniem prawa w przedmiotowej sprawie jest utrzymywanie stanu, w którym zainteresowani nie mogą korzystać z konstytucyjnych praw wyrażonych w art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, a przyjęcie stanowiska reprezentowanego dotychczas przez organy administracji oraz potwierdzonego przez WSA oznaczałoby, że okres zawieszenia może przeciągać się w nieskończoność, gdyż inwestorzy są de facto pozbawieni jakichkolwiek instrumentów prawnych, którymi mogliby wpłynąć na gminę, by ta uchwaliła przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na koniec wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż zakres ochrony interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Nawet, jeżeli nie można tej ochrony realizować bezpośrednio, należy szukać drogi jej wykonania w inny sposób i trudno w tym świetle ocenić wyrok wydany w przedmiotowej sprawie jako słuszny, realizujący powyższe postulaty a tym samym zgodny z art. 7 kpa. Skarżący ponoszą ewidentną szkodę, nie mogąc rozpocząć procesu inwestycyjnego na swojej nieruchomości na skutek braku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów NSA uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie Sądu oczywistym jest, iż przepis art. 62 ust. 2 upzp statuuje zasadę, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego zawiesza się do czasu jego uchwalenia a zawieszenie to następuje z urzędu (por. wyrok NSA z 11 marca 2008 r., II OSK 87/07, LEX nr 465654). Skoro więc w przedmiotowej sprawie obowiązek sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego wynika wprost z przepisu art. 38 ust. 2 uluu to organy nie miały innego wyjścia jak tylko odmówić podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. NSA pragnie podkreślić, że zgadza się tak ze skarżącymi jak i Sądem I instancji, że nieuchwalenie przez gminę planu miejscowego w ciągu dwóch lat od daty uzyskania statusu uzdrowiska stanowi naruszenie art. 38 ust. 2 uluu, ale jednak - niestety dla wnoszących skargę kasacyjna - pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie kontynuacji (podjęcia) postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż naruszenie to nie uprawnia do podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 7 lipca 2010 r. (II OSK 1073/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) intencją ustawodawcy, wprowadzającego obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla miejscowości uzdrowiskowych, była ochrona terenów uzdrowiskowych, którą w pełny sposób może zapewnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji na terenach, dla których plan jest obowiązkowy, może nastąpić więc tylko na podstawie planu miejscowego. Konsekwencje wynikające z objęcia ze względów publicznoprawnych (ochrona terenów o walorach uzdrowiskowych) ustawowym obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie chronionym niewątpliwie mają ścisły związek z ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności nieruchomości, nie naruszają jednak istoty tego prawa i są wynikiem zamierzonego i celowego działania ustawodawcy, mieszczącego się w uprawnieniach konstytucyjnych do stanowienia prawa. Wypada zauważyć, że niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). NSA na marginesie wskazuje, że rozumiejąc dyskomfort skarżących spowodowany obowiązującymi przepisami prawa, sam nie posiada instrumentów, które pozwoliłyby zlikwidować zaistniałą sytuację. Jedyny legalne instrumenty jej zmiany są w posiadaniu ustawodawcy - tak ogólnokrajowego (a więc Parlamentu), który może zmieniać ustawy, a więc także upzp i uluu - jak i lokalnego (a więc Rady Gminy Konstancin-Jeziorna), który może i powinien uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W demokratycznym państwie prawa to zaś obywatele decydują, kto w określonym czasie pełni rolę ustawodawcy (por. też wyrok WSA z 18 czerwca 2008 r., IV SA/Wa 620/08, LEX nr 566701). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ppsa. Na marginesie NSA wskazuje, że art. 62 ust. 2 upzp (w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze) był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 22 marca 2005 r., K 22/04 (OTK-A z 2005 r., nr 3, poz. 27), stwierdził, iż przepis ten nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zmianami).