II OSK 484/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. K. i C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Łd 798/13 w sprawie ze skargi A. K. i C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia oddalić wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 798/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. K. i C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K. i C. C. (dalej skarżący) reprezentowani przez radcę prawnego A. S. W skardze kasacyjnej zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wniosek ten został uzasadniony okolicznością, że realizacja przedmiotowej inwestycji znajduje się na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, to w przypadku nie wstrzymania jej wykonalności stanowi ona podstawę zatwierdzenia projektu budowlanego i do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i "właśnie w tym kontekście", zdaniem skarżących, zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (k. 70-81 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z 15 kwietnia 2013 r. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa), sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, a sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przedmiotem ochrony tymczasowej regulowanej tym przepisem mogą być objęte jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie stwarza podstaw do przyjęcia, że strona uprawdopodobniła w nim przesłanki określone w art. 61 § 3 ppsa. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie występuje. Przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja z [...] 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w [...] ul. [...], na terenie działki nr [...]. Mając na uwadze, że wstrzymanie wykonania możliwe jest tylko wówczas, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca skutków takich nie wywołuje. Z istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja o warunkach zabudowy wyznacza sposób zagospodarowania terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określając podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych i - choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę - to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (odpowiednio - postanowienie NSA z: 17.9.2013 r., II OSK 2086/13; 16.1.2013 r., II OZ 7/13; 2.3.2012 r., II OZ 144/12; 13.10.2011 r., II OZ 964/11, cbosa). Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, zm. 2014, poz. 40), pozwolenie na budowę. Zaskarżona decyzja ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem dwuinstancyjnym. A zatem stronom przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego i skarga kasacyjna, a także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.