II OSK 592/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser ./spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1944/06 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1944/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udzielenia Ministerstwu Obrony Narodowej – Zakładowi Inwestycji Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego pozwolenia na budowę stacji radarowej na działce nr [...] w miejscowości S. oraz na działce nr [...] w miejscowości S., gmina S.. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda P., na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1 i 4, art. 33 ust. 1, ust. 2, art. 34 ust. 1-4 , art. 36, art. 82 ust. 3 pkt 5, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm., dalej Prawo budowlane), art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), § 2 ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. Nr 138, poz. 1554 ) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej Kpa) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Ministerstwu Obrony Narodowej - Zakładowi Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego inwestycji polegającej na budowie stacji radarowej: wieży z kopułą i budynkiem obsługi, niezbędną (zewnętrzną i wewnętrzną) infrastrukturą drogową i techniczną, zlokalizowanej na działce o nr geod. [...] w miejscowości S. oraz na działce o nr geod. [...] w miejscowości S. - gmina S. stanowiących teren zamknięty Ministerstwa Obrony Narodowej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja została wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących, znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 z 2004 r., poz. 2573 z późn. zm.) i jako taka wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym przed wydaniem niniejszej decyzji zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagane przepisami o ochronie środowiska. Ponadto organ wskazał, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4, a więc jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie Gmina S. zarzucając jej rażące naruszenie: art. 7, 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 6, 7, 28, 77§ 1, i 107 § 3 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagane przepisami o ochronie środowiska (art. 32 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) i został sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko naturalne dla planowanego przedsięwzięcia. Z raportu tego wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od określonych w załączniku rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, będą występowały jedynie w miejscach niedostępnych dla ludności, dlatego też nie będą miały negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludności. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę spełnia wymogi art. 33 Prawa budowlanego oraz że zostały zrealizowane obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego a inwestor uzyskał niezbędne pozwolenia, uzgodnienia i opinie oraz zrealizował obowiązki nałożone w decyzji z dnia [...] Wojewody P. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ([...]). Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie obowiązywania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji w przypadku spełnienia obowiązków określonych w ust. 1 art. 35 i ust. 4 art. 32 Prawa budowlanego nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina S., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 7, art. 31 ust.3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art.28 ust.2, art 35 ust.l pkt 3, art. 36a ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107§ 3 k.p.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, iż organ odwoławczy rozpatrując sprawę zaniechał wnikliwego ustosunkowania się do zgłoszonych przez odwołującą się zarzutów. W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 , art. 31 ust.3 i art. 32 Konstytucji ograniczył się do stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności naruszenia powołanych przepisów. W sprawie natomiast braku zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim osobom, którym przysługuje przymiot strony powołał się na raport oddziaływania projektowanego obiektu na środowisko, według którego oddziaływanie bazy radarowej nie wykracza poza nieruchomości inwestora. Ponadto skarżąca podnosi, że prowadząc postępowanie administracyjne organy pierwszej i drugiej instancji zaniechały wyjaśnienia, czy projekt techniczny uwzględnia również interes osób trzecich, w tym eliminowanie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem stacji radarowej. Wójt Gminy S. stwierdził także, że planowane wzniesienie stacji radarowej na Górze [...], na obszarze prawnie chronionym, spowoduje degradację środowiska naturalnego, zniszczenie walorów kulturowych i przyrodniczo-krajobrazowych. Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja, dopuszczając budowę stacji radarowej pozbawia bezpiecznego i swobodnego korzystania z sąsiednich nieruchomości stanowiących własność mieszkańców Gminy S. i tym samym ogranicza gwarantowane Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej prawo własności. W konkluzji skarżąca Gmina wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z dnia [...] Nr [...] oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. WSA wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 1 grudnia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1944/06) oddalił skargę Gminy S. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że kwestionowane decyzje nie naruszają prawa. W szczególności WSA nie stwierdził naruszenia przepisów Konstytucji. Zdaniem Sądu I instancji kwestionowana decyzja miała poprawne podstawy materialnoprawne i wydana została po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyła Gmina S., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi Skarżący zarzucił na zasadzie art. 176 i art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi : 1) naruszenie art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) przez błędne uznanie, że organy administracji nie pozbawiły stron czynnego udziału w postępowaniu; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 kpa poprzez przyjęcie, że właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którzy byli stronami postępowania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczącego budowy stacji radarowej na terenie obrębów: S. i S. Gm. S.: L. M., J. C. i C. S. nie są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi, przytaczając treść przepisów art. 28 ust. 2 oraz art. 20 pkt 3 ustawy-Prawo budowlane, podniesiono, że obiekt wojskowy stacji radarowej niewątpliwie ograniczy sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Na dowód powołano pismo zawarte w aktach sprawy z dnia [...], z którego ma wynikać, iż w odległości 5000 m od radaru nie będzie możliwa np. lokalizacja turbin wiatrowych. Skarżący wywiódł z powyższego, iż nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wskazano dalej, że w przeciwieństwie do postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, osoby te pozbawiono statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, przez co nie mogły skorzystać z zagwarantowanych uprawnień procesowych. Skarżący wskazał również, że naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania powinno skutkować na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – p.p.s.a. uchyleniem przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Dalej wskazano na – niekonsekwentne zdaniem Skarżącego – uznanie za stronę postępowania Gminy S. a odmowę takiego statusu osobom fizycznym. W dalszej części skargi podniesiono, iż sporządzony w sprawie raport oddziaływania na środowisko dla przewidywanej inwestycji jest dotknięty szeregiem uchybień dotyczących lokalizacji obiektu, obliczeń, danych liczbowych i graficznych oraz brakiem oceny odporności środowiska na degradację, informacji o przeprowadzeniu konsultacji społecznych dotyczących lokalizacji inwestycji. Nadmieniono również, że z pisma Dyrektora Zakładu Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego z dnia [...] wynika, iż zawarte w raporcie badania i obliczenia są założeniami projektowymi, a rzeczywista szkodliwość promieniowania będzie możliwa do ustalenia dopiero po instalacji i uruchomieniu radaru. Powyższe okoliczności stanowią, zdaniem Skarżącego, spełnienie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b oraz c ustawy – p.p.s.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do udzielenia odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że Strona, wnosząca skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest zobowiązana wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) albo przez osoby wymienione w art. 175 § 2 i 3 p.p.s.a.. Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd orzekający w granicach skargi, nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tym ostatnim zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Skarżący w części dotyczącej zarzutów prawa materialnego zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nie precyzując czy w istocie sąd dopuścił się naruszenia przepisu ust. 1 pkt 1 lub pkt 2, 3 lub 4, co niewątpliwie utrudnia sądowi kasacyjnemu precyzyjne ustalenie granic skargi kasacyjnej. Skarżący jest bowiem zobowiązany wskazać, które przepisy ustawy, oznaczone numerem, paragrafem, ustępem czy inną jednostką redakcyjną zostały naruszone, tak aby sąd nie był zmuszony do domyślania się, który w istocie przepis wnoszący skargę kasacyjną miał na uwadze przy formułowaniu zarzutu (por. orzeczenia Sądu Najwyższego: postanowienie z 11 marca 1997 r., sygn. III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114 oraz postanowienie z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96). W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma on uprawnienia do samodzielnego konkretyzowania i precyzowania zarzutów – ich prawidłowe przytoczenie, sprecyzowanie i uzasadnienie spoczywa na wnoszącym kasację. Zarówno brak precyzyjnego określenia w petitum skargi, jak i w uzasadnieniu zakresu naruszenia przez sąd I instancji art. 35 ust. 1 ustawy Prawo-budowlane uniemożliwia sądowi jego merytoryczne rozpoznanie i zmusza do uznania owego zarzutu za nieusprawiedliwiony. Trudno bowiem uznać za prawidłowe uzasadnienie zarzutu wskazanie, iż przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego został naruszony przez "błędne uznanie, że organy administracji nie pozbawiły stron czynnego udziału w postępowaniu". Wśród podniesionych zarzutów, Skarżąca zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 7 oraz art. 64 Konstytucji, jak również wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż wyrok naruszył art. 32 Konstytucji. Zarówno w petitum skargi, jak i w uzasadnieniu Skarżący nie uzasadnił podniesionych zarzutów prawnokonstytucyjnych, co uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę ich zasadności. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż przewidziane w art. 64 prawo własności nie ma charakteru absolutnego i niewzruszalnego, a korzystanie z niego jako konstytucyjnie chronionego prawa jednostki może podlegać na mocy art. 31 ust. 3 (przy zachowaniu zasady proporcjonalności) nie naruszającym jego istoty ograniczeniom na podstawie ustawy i gdy są one konieczne "w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Przepisami ustawowymi mogącymi powodować takie ograniczenia są .m.in. przepisy ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 534/99, niepubl.). Odnosząc się z kolei do naruszenia przepisów postępowania, trzeba wskazać, iż zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 6, 7, 10 oraz 77 Kpa nie w pełni stanowi wskazanie prawidłowej podstawy kasacyjnej, bowiem ogranicza się do powołania wyłącznie przepisów procedury administracyjnej bez wskazania przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został naruszony w związku z błędną interpretacją przepisów procedury administracyjnej. Wprawdzie Skarżący wskazał w ramach zarzutów prawnoprocesowych art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ale uczynił go osobną podstawą kasacyjną obok naruszonych przepisów Kpa. Sąd orzekający w sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć "zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane" oraz, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej" (zob. też podobne stanowisko w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r. w sprawie SK 63/05). Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym przepisów postępowania, wskazać należy co następuje. Art. 145. § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu Skarżąca nie wskazała, jaki wpływ na wynik sprawy, tj. postępowanie zakończone wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę stacji radarowej miałyby ewentualne naruszenia wskazanych przepisów postępowania przez sąd I instancji. Nie wskazano również na czym polegało naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Można przypuszczać jedynie, że Skarżący w istocie ma na myśli okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. niezawiniony przez stronę brak udziału strony w postępowaniu, nie wskazał jednak czy okoliczność taka stanowiłaby przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) czy c). Trzeba jednak pamiętać, że jedynie niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu administracyjnym może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a brak winy strony podlega udowodnieniu przez podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania. WSA w zaskarżonym wyroku słusznie stwierdził, iż okoliczność braku przydania wskazanym w petitum skargi jednostkom statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji – pozwolenia na budowę może stanowić przedmiot wniosku w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Wartą podniesienia jest również kwestia, czy Skarżąca Gmina S. jest uprawniona do dochodzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarówno przed sądem I instancji, jak i sądem kasacyjnym interesu prawnego osób trzecich, który w świetle akt sprawy nie jest jej interesem prawnym: własnym, aktualnym, konkretnym, dającym się obiektywnie ustalić i mającym swe źródło w przepisie prawa materialnego. Należy też stwierdzić, że Skarżący nie przytoczył w uzasadnieniu skargi przepisów powołanych w petitum skargi, tj. art. 6 (zasada praworządności), 7 (zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), 10 (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu) oraz 77 Kpa (ocena materiału dowodowego przez organ), i w istocie nie wyjaśnił w jaki sposób zostały przez sąd naruszone, nie precyzując, np. która z jednostek redakcyjnych art. 77 kpa została naruszona. Wskazanie zaś w skardze kasacyjnej przepisów, które miały zostać naruszone przez zaskarżony wyrok WSA, bez podania w tym zakresie uzasadnienia, nie spełnia wymagań przewidzianych dla tego środka odwoławczego, przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. Wskazany przez Skarżącego w części petitum dotyczącej zarzutów prawa procesowego sposób ich naruszenia poprzez przyjęcie, że "właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którzy byli stronami postępowania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącego budowy stacji radarowej na terenie obrębów: S. i S. Gm. S.: L. M., J. C. i C. S. nie są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji radarowej" ma ścisły związek z zarzutem naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Należy podkreślić, że krąg podmiotów, będących stronami w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm.) jest ustalany na podstawie art. 28 Kpa (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2004, s.417) i nie przekłada się automatycznie na krąg podmiotów – stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wyznacznikiem z kolei kręgu podmiotowego w tym ostatnim postępowaniu jest art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa (wyrok NSA z 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04, niepubl.) i wyłącza jego stosowanie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 302/06, pub. LEX nr 339455), jak również jest bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa obywatelskie), niż powołany wyżej przepis k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06, publ. LEX nr 339467). Nadto celem art. 28 ust. 2 jest zawężenie kręgu podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie do wymienionych w tym przepisie osób, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W relacji do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc przepisem szczególnym, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 729/05, niepubl.). Podsumowując, należy wskazać, że osoby wskazane przez Skarżącą jako strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stają się automatycznie stronami w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia budowlanego. Na marginesie należy wskazać, że w prawomocnym (por. wyrok NSA z 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1154/05) wyroku z 29 września 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 81/05), Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, dokonując kontroli legalności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 22 listopada 2004 r. (Nr SO8p-025-107/04 DOC-MAN: 468991) w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji radarowej, iż skarżący L. M., J. C. i C. S. nie wykazały, że ich nieruchomości położone są w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym, że jej lokalizacja bezpośrednio oddziaływuje na sferę ich interesów prawnych, jako właścicieli tych nieruchomości. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ udzielający pozwolenia budowlanego ustalił, w wyniku odrębnych postępowań, granice obszaru oddziaływania inwestycji w sposób nie ingerujący w granice działek powoływanych przez Skarżącego jednostek, co miało bezpośredni wpływa na kwestie występowania po ich stronie przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego. Trudno się natomiast w świetle akt sprawy zgodzić z twierdzeniem Skarżącego, że niekonsekwencja organów jest uznanie za stronę Gminy S. Z akt wynika bowiem, iż inwestycja jest realizowana również na działce należącej do Gminy, na której znajduje się droga gminna. Z powyższych względów należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., odpowiada prawu a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.