II OSK 646/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A" Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1550/09 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/09, oddalił skargę "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki jako organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...), którą ten zgłosił sprzeciw do zamiaru wykonania przez "A" Sp. z o.o. w W. na podstawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego na terenie położonym przy ul. S. (...) w W. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, iż w niniejszym przypadku konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę - wymiary oraz obecność fundamentu częściowo zagłębionego w ziemi uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie posadowione na fundamencie nieprzestawnym, trwale związanym z gruntem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" Sp. z o.o. wskazała, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest związane trwale z gruntem decyduje rozwiązanie techniczne a nie jego wielkość, dlatego stwierdzenie konieczności trwałego związania z gruntem powinno nastąpić na podstawie przeprowadzonego dowodu z opinii technicznej, którą powinien przeprowadzić organ I instancji. Skarżąca spółka podkreśliła, że przedmiotowe urządzenie reklamowe związane jest z gruntem jedynie w wyniku oddziaływania siły grawitacji, a tego rodzaju związania nie można uznać za trwałe, gdyż w przeciwnym wypadku nie istniałyby w ogóle obiekty nietrwale powiązane z gruntem w strefie oddziaływania sił przyrody. Ponadto ww. urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem z uwagi na brak takiego technicznego powiązania, a więc zastosowanie do niego ma art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego – tablica o wymiarach 2,78 x 3,76 m, posadowiona na fundamencie o wymiarach 2 x 2 x 0,9 m, jak i sposób osadzenia (fundament trwale związany z gruntem) świadczą o tym, że jest to wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Do budowli tego typu nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że przedmiotowe urządzenie jest trwale związane z gruntem, gdyż posadowione na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. Z opisu technicznego konstrukcji wynika, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika - słupa posadowionego na podstawie fundamentowej żelbetonowej i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. "A" Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oparcie zaskarżonego orzeczenia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy – poprzez przyjęcie, że podstawa urządzenia reklamowego będącego przedmiotem postępowania jest częściowo zagłębiona w gruncie, co powoduje naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi. Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowe urządzenie reklamowe w ogóle nie posiada fundamentu a jedynie betonową podstawę w kształcie donicy. Sąd pomimo tego, że załączona dokumentacja projektowa wyraźnie wskazuje, że podstawa przedmiotowego urządzenia nie jest zagłębiona w gruncie nie stwierdził sprzeczności ustaleń organów ze stanem faktycznym sprawy. Skarżąca spółka podniosła, że organy jak i Sąd w ogóle nie ustaliły, czy przedmiotowe urządzenie będzie dotykało gruntu a Sąd stwierdził, że jest ono nie tylko posadowione na gruncie, ale na dodatek trwale z nim związane. Ponadto ani organy, ani Sąd nie ustaliły na jak przygotowanym podłożu będzie instalowane przedmiotowe urządzenie. Skarżąca spółka podkreśliła, że przedmiotem zgłoszenia jest wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia reklamowego, składającego się z trzech części podstawy, słupa nośnego i tablicy ekspozycyjnej, łączonych za pomocą śrub. Instalacja ma odbywać się za pomocą dźwigu - zgłoszenie nie dotyczy wykonywania jakichkolwiek innych prac. Ponadto w części opisowej do projektu zagospodarowania działki stwierdzono, że instalacja nie wymaga wykonywania jakichkolwiek prac ziemnych. Zdaniem skarżącej wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu nie jest tożsame z wykonywaniem robót budowlanych polegających na budowie. Skarżąca wskazała również, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego mówi wyraźnie i jednoznacznie o trwałym związaniu gruntem, a nie o stabilnym posadowieniu. Wielkość urządzenia nie świadczy o trwałym związaniem z gruntem – o trwałości wiązania z gruntem danego urządzenia reklamowego świadczy jego konstrukcja, a konkretnie część elementów konstrukcji powodujących, że jest trwale z gruntem związane. Ani Sąd, ani organy nie wskazali na konkretny element konstrukcji urządzenia powodujący trwałe związanie z gruntem, pomimo iż są zobowiązane do uzasadnienia swojego twierdzenia. Skarżąca podkreśliła również, że nie jest prawdziwy i zgodny z prawem pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Argumentacja skarżącej spółki sprowadza się do wykazania, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem, a co za tym idzie - wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym zaliczanym do budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji oparcie zaskarżonego orzeczenia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew temu, co podniesiono w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania zakreślone w powołanym wyżej przepisie. Wyrok ten zawiera bowiem wszystkie wymagane prawem elementy. Odnośnie natomiast zarzutu oparcia zaskarżonego orzeczenia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wskazać należy, że w związku z tym, iż w skardze kasacyjnej nie powiązano go z żadnym przepisem prawa, art. 183 § 1 p.p.s.a. nie pozwala na prowadzenie szerszych rozważań na ten temat. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez naruszenia jakiego przepisu dotyczy wskazany w skardze kasacyjnej zarzut. Zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego również są nietrafione. Przepisy ustawy Prawo budowlane kwestie urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 i w art. 29 ust. 2 pkt 6. W świetle powyższych przepisów można wyróżnić dwa rodzaje urządzeń reklamowych - wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy oraz tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w tym składzie podziela pogląd przeważający w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym użycie zwrotu "instalacja" w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych (wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem/typem urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i do wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 grudnia 1997 r. odnosił się wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych. Z powyższego przepisu wykreślono następnie powyższy fragment, pozostawiając jednak w dalszym ciągu zwrot "instalowaniu", przy czym druga część omawianego przepisu dotyczy tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, co, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 811/08, może wskazywać, że i pierwsza część tego przepisu odnosi się też do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, pomimo, iż wykreślono wyrazy "na istniejących" obiektach budowlanych. Za powyższym rozumieniem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego może przemawiać także pkt 14 i 15 tego przepisu, zgodnie z którymi wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat i urządzeń odnosi się do robót wykonywanych na obiektach budowlanych. Jak słusznie podkreślił Sąd w wyżej przywołanym orzeczeniu – zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Skoro zatem w omawianym przepisie dwukrotnie użyto zwrotu "instalowanie" w odniesieniu do robót wykonywanych na obiektach budowlanych, to ten sam zwrot użyty w pkt 6 tego artykułu również odnosi się do takich robót. W kontekście powyższych uwag należy uznać zatem stanowisko wyrażone w uzasadnieniu przywołanego przez skarżącą spółkę wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 931/05, za odosobnione. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skarżącej spółki, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem – jak słusznie zauważył Sąd I instancji i co jest zgodne z obecną linią orzeczniczą, o tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem świadczy jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest bowiem to, czy posadowione jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09; wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Przedmiotowe urządzenie reklamowe – tablica o wymiarach 2,78 x 3,76 m, posadowione jest na żelbetowej podstawie blokowej z betonu, zbrojonej stalą, o wymiarach w planie 2,00 x 2,00 m i wysokości 0,9 m, której ciężar wynosi 62,9 kN. Ponadto, jak to wynika z projektu budowlanego, przedmiotowe urządzenie ma być posadowione na specjalne przygotowanym do tego podłożu – betonowym, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie (piaskach, piaskach gliniastych, żwirach) o stopniu zagęszczenia minimum ID=0,66. Z powyższego wynika, że konstrukcja przedmiotowego urządzenia jak i podłoże, na którym ma być posadowione przygotowane są tak, aby całość konstrukcyjna opierała się czynnikom mogącym ją zniszczyć. Jest to zatem, wbrew twierdzeniu skarżącej spółki, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stanowisko Sądu I instancji uznać należy więc za słuszne – do przedmiotowego urządzenia budowlanego nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a zatem na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie znajdując więc usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.