II OSK 68/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z o. o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1226/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia B. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji składowiska odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 października 2012 r., po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie" bądź "stowarzyszenie") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2009 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji składowiska odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2009 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego udzielił A. Spółka z o.o. z siedzibą w Z. (dalej jako "spółka" bądź "skarżąca kasacyjnie") pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji - składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne [...]. Termin obowiązywania pozwolenia określono do 31 grudnia 2011 r. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2009 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska wskazał, że decyzją z [...] marca 2009 r. organ I instancji wyraził zgodę na zamknięcie części przedmiotowego składowiska o powierzchni 3 ha, na wysokości 170 m.n.p.m., określając jednocześnie warunki tego zamknięcia, w tym termin zaprzestania składowania odpadów na tej części obiektu. W ocenie organu odwoławczego, wyrażenie przez organ ochrony środowiska zgody na zamknięcie obiektu nie wymaga ani sporządzenia przez zarządzającego składowiskiem odpadów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ani udziału społeczeństwa w tym postępowania. Organ odwoławczy stwierdził także, że Marszałek Województwa Mazowieckiego dokonał ustaleń powierzchni instalacji, biorąc pod uwagę powierzchnię działek ewidencyjnych (łączna powierzchnia 14,21 ha) i określając powierzchnię zajętą pod składowisko, jako 8,7 ha. Z całej powierzchni zajętej pod składowisko odpadów wyłączono powierzchnię 3 ha (część składowiska odpadów, która została zamknięta). W związku z tym określono powierzchnię eksploatowanej części obiektu na 5,7 ha. W ocenie Ministra Środowiska powierzchnia obiektu, w tym jego eksploatowanej części, to priorytetowe zagadnienie, ponieważ w istotny sposób wpływa na parametry techniczne instalacji, w tym jej pojemność eksploatacyjną. Przy faktycznie ustalonej - zwiększonej powierzchni obiektu i stałej wysokości - maksymalnej rzędnej składowania odpadów określonej, jako wartość 170 m.n.p.m. zwiększa się pojemność całego obiektu, w tym również pozostała pojemność eksploatacyjna. Wobec tego nie można uznać, że składowisko jest w całości wypełnione. Zmiana powierzchni eksploatacyjnej obiektu wpływa na termin jego zamknięcia. Organ odwoławczy podkreślił, że udzielając pozwolenia zintegrowanego organ I instancji określił parametry techniczne obiektu, w tym pozostałą do wypełnienia pojemność eksploatacyjną oraz termin obowiązywania pozwolenia. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo określono bilans masowy surowców, materiałów i energii. Zarówno w zakresie wytwarzania jak też odzysku i unieszkodliwiania wymieniono rodzaje odpadów, ich kody i ilości odpadów, które dopuszczono do wytwarzania w wyniku funkcjonowania instalacji i z procesów pomocniczych oraz wykorzystywanych do wykonania warstw izolacyjnych, budowy okrywy rekultywacyjnej, skarp, obwałowań, kształtowania korony składowiska, a także dopuszczonych do unieszkodliwiania na tym obiekcie. Ponadto techniczny opis dokonany pod tabelami odnoszącymi się do poszczególnych rodzajów odpadów dopuszczonych do poszczególnych metod odzysku i unieszkodliwiania nie budzi zastrzeżeń. Minister Środowiska podkreślił, że dyrektywa Rady 96/61/WE z 24 września 1996 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t. 3 s. 80 ze zm.), została transponowana do prawodawstwa krajowego w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") oraz w części dotyczącej składowiska odpadów jako instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach") i w aktach wykonawczych. Zdaniem organu odwoławczego, żaden z przepisów tych aktów prawnych nie został naruszony. Organ odwoławczy podkreślił, że zakres i sposób monitoringu składowiska odpadów został określony w stosownym akcie wykonawczym i jako wymóg wynikający z mocy prawa powinien być realizowany przez każdego zarządzającego składowiskiem odpadów, w tym również przez zarządzającego omawianym obiektem. Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 12 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2036/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Następnie wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 233/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prowadzenie eksploatacji instalacji z zachowaniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym zasadniczo nie powoduje przekraczania standardów emisyjnych z instalacji, nie narusza też standardów jakości środowiska, ani nie narusza wymagań ochrony środowiska. W celu ułatwienia wyboru, jaka konkretnie technika powinna być uznana za najlepszą dostępną technikę, w art. 207 ust. 1 i 1a p.o.ś. ustawodawca wskazał, jakimi przesłankami powinien kierować się organ administracji wydający pozwolenie zintegrowane. W związku z tym w uzasadnieniu każdego orzeczenia w indywidualnej sprawie musi być przedstawiony przebieg wyboru konkretnej techniki. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 61, poz. 549 ze zm.) tylko wymagania dotyczące lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia składowiska odpadów zapewniają bezpieczne dla zdrowia ludzi i dla środowiska składowanie odpadów, a w szczególności zapobiegają zanieczyszczeniu wód powierzchniowych i podziemnych, gleby i ziemi oraz powietrza. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia, składowisko odpadów należy lokalizować tak, żeby miało naturalną barierę geologiczną, uszczelniającą podłoże i ściany boczne. Ponadto § 5 ust. 2 rozporządzenia określa wartości normatywne minimalnej miąższości i wartości współczynnika filtracji naturalnej bariery geologicznej. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w wyrażonej w odwołaniu ocenie stowarzyszenia, składowisko nie spełniało wymagań w zakresie stosowania najlepszych dostępnych technik. Zdaniem stowarzyszenia, składowisko jest zlokalizowane w nieczynnym żwirowisku i nie jest izolowane oraz jest źródłem zanieczyszczenia środowiska, w tym wód. Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 233/11, jednym z kryteriów oceny, czy są spełnione wymagania najlepszych dostępnych technik jest analiza czy zachowane są warunki określone w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był zająć stanowisko w kwestii m. in. czy spełnione są warunki co do izolacji składowiska w dostosowaniu do uwarunkowań geologicznych, tak żeby były zabezpieczone przed zanieczyszczeniem wody gruntowe a także czy zorganizowany jest system odbierania odcieków z powierzchni składowiska w sposób gwarantujący ochronę wód powierzchniowych. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie zawiera rozważań w tym zakresie. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że nie jest uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy w kontekście możliwości udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Wymagałoby to bowiem przesądzenia na etapie sądowej kontroli legalności decyzji zasadności wniosku o wydanie pozwolenia, co do jego istoty, a więc m.in. przesądzenie czy są spełnione wymagania najlepszych dostępnych technik w związku z art. 204 i 186 pkt 1 p.o.ś. Pełna ocena materiału dowodowego należy do organu administracji. Brak uzasadnienia w zakresie wyboru najlepszej dostępnej techniki skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że w tej sytuacji przedwczesna byłaby ocena naruszenia norm prawa materialnego - warunków wydania pozwolenia. Sąd I instancji nie rozstrzygał więc, czy istniejące składowisko, wobec niezastosowania wymaganych środków ochronnych jest źródłem zanieczyszczeń wód podziemnych lub powierzchniowych (brak izolacji). Nie rozstrzygał również kwestii dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej, znaczenia domniemanych zanieczyszczeń w próbkach pobranych w 2008 r., zanieczyszczenia wód powierzchniowych powyżej miejsca poboru prób porównawczych, wadliwego szacunek ilości wód odciekowych itp. Sąd I instancji wskazał ponadto szczegółowo zarzuty stowarzyszenia, których nie podziela. Podkreślił także, że przedmiotowe pozwolenie zintegrowane wygasło z dniem 31 grudnia 2011 r. (art. 193 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). Decyzja w przedmiocie jego wygaśnięcia, wydawana na podstawie art. 191 ust. 3 p.o.ś., ma charakter deklaratoryjny i nie jest w ogóle wydawana o ile uzyskano kolejne pozwolenia (art. 193 ust 4 p.o.ś.). W ocenie Sądu I instancji, nie mogło to stanowić przeszkody dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, skoro pozwolenie przez okres jego ważności obowiązywało i mogło wywoływać określone prawne i faktyczne skutki dla podmiotu uprawnionego, jak i osób trzecich. Wniosek o wydanie pozwolenia dotyczył okresu do 31 grudnia 2011 r., co oznacza jednak, że brak jest przesłanek do dalszego procesowania w sprawie przez organy administracji, w tym do prowadzenia czynności wyjaśniających. Postępowanie odwoławcze w zakresie przesłanek do wydania pozwolenia stało się bezprzedmiotowe. Nawet w przypadku stwierdzenia przeszkód dla wydania pozwolenia nie byłaby możliwa obecnie odmowa jego wydania. Sąd I instancji podkreślił, że umorzenie postępowania w następstwie uchylenia ostatecznej decyzji przez sąd administracyjny nie wyklucza wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi przez strony, które poniosły szkodę na skutek wydania uchylonego aktu (art. 287 pkt 1 p.o.ś.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka podniosła następujące zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 207 i art. 208 p.o.ś. przez błędne przyjęcie, że kwestia najlepszych dostępnych technik nie została przez organ odwoławczy należycie rozstrzygnięta i uzasadniona oraz przez przyjęcie, że zastosowanie najlepszych możliwych technik nie podlega regułom zasady swobodnej oceny dowodów materiału dowodowego. Po drugie, naruszenie art. 191 i art. 193 ust. 4 p.o.ś. przez błędne przyjęcie, że istniały przesłanki procedowania w zakresie pozwolenia zintegrowanego, w sytuacji gdy w chwili orzekania pozwolenie zintegrowane nie funkcjonowało już w obrocie prawnym. W ocenie spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że istniały przesłanki do dalszego procedowania z uwagi na ewentualne roszczenia odszkodowawcze. Po trzecie, naruszenie art. 322-328 p.o.ś. przez ich niezastosowanie, pomimo, że w wyroku Sądu I instancji wskazał, że może dojść do dalszego procedowania z uwagi na ewentualne roszczenia odszkodowawcze. Po czwarte, naruszenie art. 86 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że spółka będzie mogła ponosić odpowiedzialność za działanie bez wymaganego pozwolenia, podczas gdy przepis ten wiąże odpowiedzialność nie z brakiem pozwolenia, lecz z pogorszeniem stanu środowiska. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi stowarzyszenia. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze należy podkreślić, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiążę się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, czyli wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, akapitu itp.) ustawy zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04). W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też skarga kasacyjna musi zawierać konkretne wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 207 i art. 208, a także art. 322-328 p.o.ś. Przepisy te dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne (ustępy, punkty, a art. 208 nawet na podpunkty). W skardze kasacyjnej nie wskazano, których konkretnie jednostek redakcyjnych dotyczą te zarzuty. Warto również zaznaczyć, że przepisy art. 322-328 p.p.s.a. dotyczą odpowiedzialności cywilnej. Stąd też zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Po drugie, przy pomocy zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, nie może zwalczać ustaleń i ocen stanu faktycznego dokonanych przez organy i kontrolowanych przez Sąd I instancji. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2004 r., GSK 811/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 68 i z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, Lex nr 745674). W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów naruszenia prawa procesowego, chociaż Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei ocena ewentualnego naruszenia norm prawa materialnego czy to z powodu ich nieprawidłowego zastosowania czy też nieprawidłowej wykładni, musi być poprzedzona oceną prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w danej sprawie. Dopiero po przyjęciu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy został w sposób prawidłowo ustalony i oceniony, możliwa jest ocena zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, może mieć oczywiście znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednak na obecnym etapie postępowania, w związku ze stwierdzonym przez Sąd I instancji i niepodważonym skutecznie w skardze kasacyjnej, naruszeniem przez organy przepisów postępowania, niemożliwe było odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tych zarzutów. W świetle podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ustalenia stanu faktycznego można podważać za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, a nie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08, Lex nr 516681). Po trzecie, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 191 i art. 193 ust. 4 p.o.ś. z powodu wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego związanego z upływem czasu, na jaki je wydano. Sąd I instancji, zgodnie ze swoją kognicją, dokonał kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty jego wydania. Ponadto, zgodnie z art. 193 ust. 3 p.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia (w tym przypadku pozwolenia zintegrowanego) stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1. Stosownie zaś do art. 193 ust. 1 pkt 1 pozwolenie wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane. Jednak biorąc pod uwagę oświadczenie przedstawiciela uczestnika postępowania tj. Stowarzyszenia [...] złożone do protokołu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r., także kwestia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego w rozumieniu art. 193 ust. 3 p.o.ś. może być wyjaśniona tylko w postępowaniu administracyjnym w ramach jego postępowania dowodowego. Po czwarte, należy podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a., ponownie orzekając w tej sprawie Sąd I instancji związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 233/11. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4 8