II OSK 739/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 670/24 w sprawie ze skargi S. O. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynność w rozpoznaniu podania skarżącego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (znak: SOC-PCII.6151.1.7679.2024/OCII.JS), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. 1. Wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 670/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") oddalił w całości skargę obywatela Ukrainy S. O. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 20 lutego 2024 r. (wpływ do organu) skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wobec braku aktywności organu złożono ponaglenie z 22 kwietnia 2024 r., a następnie skargę z 1 lipca 2024 r. na bezczynność Wojewody. Zawiadomieniem z 29 lipca 2024 r. organ na podstawie art. 37 § 3a w związku z art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska") pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., WSA we Wrocławiu nie uwzględnił skargi. W szczególności stwierdzono, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ocena dochowania terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie jest możliwa, z uwagi na art. 100d ustawy o pomocy, który wydłużył termin zawieszenia biegu terminów obecnie do 30 września 2025 r. Wyjaśniono, że terminy załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia pobytowego zostały na mocy ustawy o pomocy zawieszone 15 kwietnia 2022 r. i stan ten trwał zarówno w chwili złożenia wniosku, jak i w dacie wniesienia skargi. W ocenie sądu pierwszej instancji oznacza to, że terminy na rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego nie rozpoczęły biegu na mocy powołanych przepisów, co wyklucza możliwość stwierdzenia bezczynności organu. Podano, że skoro nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do bezczynności organu. Jednocześnie zaznaczono, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy w związku z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: " Konwencja" lub "EKPCz"), poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i uznanie, że wskazane przepisy ustawy o pomocy znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy: A. z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem przepisy przedmiotowej ustawy nie znajdują zastosowania; B. przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja RP jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja RP stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, że sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego, który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją RP, a który to Trybunał nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w składzie Trybunału Konstytucyjnego zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami Trybunału Konstytucyjnego i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w sposób wskazany w Konstytucji RP; C. przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ustawy o pomocy uniemożliwiają stronie, która zamierza pozwać organ, uzyskanie prejudykatu, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c., a tym samym uniemożliwiają stronie skarżącej realizację prawa do sądowego dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa na tej podstawie, odbierając stronie prawo do sądu zagwarantowanego w Konstytucji RP, prowadząc do naruszenia m.in. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: A. zarzut naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji wobec faktu nie orzekania w sprawie przez sędziów skutecznie powołanych do orzekania w sprawie, a to przez wydanie orzeczenia przez Asesor Anetę Brzezińską i Sędzię Martę Pająkiewicz-Kremis powołanej do pełnienia funkcji przez organ niebędący konstytucyjnym organem państwa, tzw. "neoKRS", co spowodowało uniemożliwienie stronie uzyskania orzeczenia sądowego wydanego przez prawidłowy skład sądu administracyjnego; B. art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie cudzoziemiec wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi; względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna okazała się częściowo uzasadniona. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji. Na wstępie trzeba wskazać, że sędzia Marta Pająkiewicz-Kremis nie była w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Powiązanie art. 16 p.p.s.a. z art. 7 oraz art. 45 Konstytucji RP wskazuje, że skarżący kasacyjnie podważa kompetencje KRS do wskazania sędziów na stanowisko sędziego sądów administracyjnych i w konsekwencji status tych osób jako sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 179 Konstytucji RP sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Tę normę konstytucyjną w sądownictwie administracyjnym realizuje art. 5 ust. 1 p.u.s.a., z którego wynika, że sędziów sądów administracyjnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Akt powołania sędziego stanowi konstytucyjną i ustawową kompetencję Prezydenta, która nie wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP). Jeśli natomiast strona miała jakiekolwiek wątpliwości co do spełnienia wymogu niezawisłości i bezstronności orzekających sędziów (asesorów) w kontekście okoliczności towarzyszących ich powołaniu i postępowania po powołaniu, mogła w toku postępowania sądowego wystąpić na podstawie art. 5a p.u.s.a. z wnioskiem o zbadanie niezawisłości i bezstronności (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 16 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24 oraz postanowienie NSA z 8 grudnia 2025 r., sygn. akt III FSK 1234/22 - CBOSA). 5.4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). 5.5. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. 5.6. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 5.7. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. 5.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 20 lutego 2024 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej). Z kolei od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez WSA we Wrocławiu (4 grudnia 2024 r.) upłynął 60 dniowy termin na załatwienie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 112a ust. 1 u.o.c.), a tym bardziej 4 miesięczny termin określony w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Zatem organ pozostawał w bezczynności. 5.9. Równocześnie należy stwierdzić, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 198/22, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 718/24; wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1499/24; wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22; wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22; wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22 - CBOSA). W rozpatrywanej sprawie z takim przekroczeniem terminu, liczonym od 1 lipca 2024 r., nie mamy oczywiście do czynienia. W realiach niniejszej sprawy istotne jest również to, że organ procedował w okresie wzmożonej presji migracyjnej, związanej m. in. z toczącą się na Ukrainie wojną. 5.9. Z tych samych powodów, z których nie stwierdzono podstaw do przyjęcia rażącej bezczynności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę w części, w jakiej domagano się przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Dodać należy, że z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2043/23, wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2064/24 - CBOSA). 5.10. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z § 1a p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając te regulacje na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, a także orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 5.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 i 3 sentencji, a na podstawie art. 151 p.p.s.a w pozostałej części oddalono skargę. 5.12. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.