II OSK 794/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 726/21 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. nr KOC/5054/Ar/20 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 726/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi m.j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 stycznia 2021 r., nr KOC/5054/Ar/20 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddalił skargę. Poddaną kontroli Sądu pierwszej instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 4 września 2020 r., nr 104/B1E/ŚRÓ/MOK/C2/20 odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji własnej z 12 września 2011 r., nr 16/BIE/ŚRÓ/MOK/C2/11 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – szlaku rowerowego wzdłuż Wisły w m. st. Warszawie "Nadwiślański Szlak Rowerowy" z elementami służącymi do jej prawidłowego funkcjonowania przy ul. Papirusów, Abecadło, Wygon, Wybrzeże Gdyńskie, Wybrzeże Gdańskie, Wybrzeże Kościuszkowskie, Wioślarska, Solec i Wał Zawadowski, w Dzielnicach: Bielany, Śródmieście, Mokotów m. st. Warszawy. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez błędne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania polegająca na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a., podczas gdy organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego, a okoliczność ta winna była skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez WSA; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ II i I instancji przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 10 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p." w zw. z art. 49 k.p.a., którego to naruszenia organ administracyjny II instancji dopuścił się akceptując fakt niezapewnienia przez organ I instancji skarżącej realnej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i ograniczenie czynności informacyjnych do wywieszenia obwieszczeń o wszczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i dzielnic oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu m.st. Warszawy, co stanowiło działania niewystarczające i nie spełniało wymogów określonych w art. 53 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż winno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez WSA; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, a to art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. poprzez niewydanie decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, tj. okoliczność, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż winno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez WSA; 4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez SKO wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo, że skarżąca wskazała w odwołaniu na okoliczności, które świadczą, że nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu bez swojej winy oraz pominięcie okoliczności, że cel publiczny objęty pierwotną decyzją został już zrealizowany w innej części działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż winno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez WSA; 5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, a to art. 8 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącej do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wymaganych przepisami działań mających na celu umożliwienie skarżącej powzięcie wiadomości o toczącym się postępowaniu oraz wydanych postanowieniach czy decyzjach, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż winno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez WSA. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzuciła, że organ I instancji nieprawidłowo powiadomił o wszczęciu postępowania oraz o postanowieniach i decyzjach wydanych w niniejszej sprawie, ponieważ pomimo obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zaniechał zawiadomienia stron "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". W ocenie skarżącej wywieszenie informacji (obwieszczenia) o wszczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu celu publicznego na tablicy ogłoszeń Urzędu m.st. Warszawy i dzielnic oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej tegoż urzędu było niewystarczające do skutecznego powiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wskazano, że w wyroku błędnie przyjęto, że zawiadomienie w formie obwieszczenia może być jednocześnie sposobem doręczenia zwyczajowo przyjętym w danej miejscowości, tj. że drugi ze sposobów zawiadomienia, wymienionych w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. może w konkretnym przypadku zawierać się w pierwszym z tych sposobów (obwieszczeniu). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie jej zarzuty dotyczą w istocie jednej zasadniczej kwestii spornej, choć poruszają nieco inny jej aspekt. Mianowicie dotyczą zagadnienia związanego ze sposobem zawiadomienia przez organ I instancji o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nastąpiło to w sposób niezgodny z przepisami, co uzasadnia domaganie się uchylenia decyzji ostatecznej z 12 września 2011 r., bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy więc na wstępie wskazać, że przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.a. stanowi szczególną regulację prawną związaną z doręczaniem stronom pism i aktów administracyjnych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Modyfikuje on i częściowo wyłącza stosowanie w tego rodzaju sprawach kodeksowych regulacji związanych z doręczaniem pism w ramach postępowania administracyjnego. Według art. 49 § 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Takim właśnie przepisem szczególnym jest wymieniony na wstępie art. 53 ust. 1 u.p.z.a. W sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, natomiast pozostałe strony – w drodze publicznego obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Powołany przepis reguluje dwie kwestie. Po pierwsze, rozstrzyga o zakresie przedmiotowym zawiadomień – nakłada na organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek zawiadamiania o wszczęciu postępowania, o wydanych postanowieniach oraz o decyzji kończącej postępowanie. Po drugie, formułuje warunki prawidłowości zawiadomień – obliguje do zawiadamiania poprzez obwieszczenie i jednocześnie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Odmiennie zatem od reguły wynikającej z treści art. 49 k.p.a., organ nie ma możliwości wyboru sposobu zawiadomienia, lecz powinien dokonać go w obu trybach, wskazanych treścią art. 53 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 258/12, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2873/18 dostępne w CBOSA). O wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ zawiadamia na piśmie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Pozostałe strony o wszczęciu takiego postępowania zawsze zawiadamiane są w drodze obwieszczenia, a także w inny sposób zwyczajowo przyjęty. W ten sam sposób organ dokonuje zawiadomień o postanowieniach wydawanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz o decyzji kończącej postępowanie. Podmiotom, którym powyższa norma nakazuje dokonywanie doręczeń bezpośrednich, również doręczane muszą być postanowienia wydawane w sprawie, jak i decyzje kończące takie postępowanie. Bezpośrednie doręczanie odbywać się będzie w trybie art. 39-48 k.p.a., zaś doręczanie w drodze obwieszczenia publicznego na zasadzie art. 49 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1793/16, CBOIS). W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku zaprezentowanym, m.in. w wyroku NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1717/18 (dostępny na stronie CBOSA), że umieszczenie informacji na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego można uznać za sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, tym bardziej, że wynika to z praktyki urzędu. Podobnie za zawiadomienie stron w drodze obwieszczenia uznać można umieszczenie obwieszczenia na stronie internetowej BIP Urzędu Miejskiego. Z akt sprawy wynika, że Prezydent m.st. Warszawy zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu zwyczajnym poprzez poinformowanie o jego wszczęciu w drodze obwieszczenia na tablicach ogłoszeń Urzędu m.st. Warszawy w dniach 10 marca – 23 marca 2011 r. oraz Dzielnic: Bielany, Śródmieście i Mokotów w dniach 10 marca – 25 marca 2011 r., jak i na stronie internetowej BIP w dniach 10 marca – 25 marca 2011 r. Zawiadomiono też strony o korekcie wniosku i możliwości zapoznania się z aktami sprawy poprzez obwieszczenie na tablicach Urzędu m.st. Warszawy w dniach 15 czerwca – 28 czerwca 2011 r. oraz Dzielnic: Bielany w dniach 16 – 28 czerwca 2011 r., Śródmieście 14 – 28 czerwca 2011 r., Mokotów 17 czerwca – 1 lipca 2011 r., a także na stronie internetowej BIP w tym czasie. O wydaniu decyzji w dniu 12 września 2011 r. zawiadomiono poprzez obwieszczenie na tablicach Urzędu m.st. Warszawy w dniach 19 września – 3 października 2011 r. oraz na tablicach ogłoszeń Dzielnicy: Bielany w dniach 16 – 30 września 2011 r., Śródmieście 16 – 30 września 2011 r., Mokotów 16 – 30 września 2011 r., oraz na stronie internetowej BIP w dniu 15 września 2011 r. Należy zatem stwierdzić, że praktykowany przez Urząd m.st. Warszawy i zastosowany w niniejszej sprawie sposób zawiadomienia stron pozostaje w zgodzie z art. 53 ust. 1 u.z.p.p. Zawiadomienie stron zarówno poprzez wywieszenie informacji o postępowaniu na tablicy ogłoszeń ww. Urzędu oraz Dzielnic: Bielany, Śródmieście, Mokotów, a także na stronie internetowej BIP m.st. Warszawy było wystarczające, bowiem stanowiło sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Naczelny Sąd Administracyjny – podzielając stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku – uznał, że skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o postępowaniu toczącym się w sprawie. Słusznie przy tym wskazał Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesądzenie kwestii prawidłowości zawiadomienia skarżącej kasacyjnie o toczącym się postępowaniu czyni bezzasadnymi pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.