II OSK 814/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 537/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr SKO.4151.2933.2021 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 537/22 oddalił skargę Q. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr SKO.4151.2933.2021 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z 29 października 2021 r. znak GG.6725.1.2019 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 75.960,00 zł w związku ze sprzedażą nieruchomości gruntowej oznaczonej w rejestrze gruntów numerem [...] o powierzchni 3,3340 ha, obręb D., której wartość wzrosła wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do nałożenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp). Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy, został poddany wnikliwej i obszernej ocenie organu odwoławczego i uznany za dowód stanowiący podstawę ustalenia opłaty planistycznej. Zawiera on wymagane prawem elementy i spełnia warunki formalne określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie). Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego braku uwzględnienia przez rzeczoznawcę niekorzystnego czynnika zawartego w uchwale Rady Gminy D. z [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., jakim jest ograniczenie podziału nieruchomości poniżej 2.500 m², Sąd wskazał, iż w operacie zostało wyjaśnione, że głównym czynnikiem, który spowodował wzrost ceny nieruchomości jest określona w nowym planie możliwość wznoszenia wyższej zabudowy (potencjalna wysokość zabudowy 16 m i 4 kondygnacje), w porównaniu do określonej w planie z 2005 r. - 12 m i 2 kondygnacji), co przeważa nad kwestią podziału. Ponadto na wpływ wartości nieruchomości określonej w operacie po wejściu w życie planu z 2017 r. nie mogła mieć wpływu okoliczność, że została ona sprzedana poniżej wartości, która została w nim ustalona. W operacie uwzględniono bowiem wartość rynkową nieruchomości, która zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2021 r. Nr 0 poz. 1899, dalej ugn) stanowi szacunkową kwotę, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wskazywane przez skarżącą twierdzenia, szczególnie wobec braku okazania jakiejkolwiek innej wyceny nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę, nie dają podstaw do zakwestionowania wartości ustalonych w operacie. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 upzp poprzez nałożenie na stronę opłaty planistycznej w sytuacji, gdy wartość ww. nieruchomości gruntowej nie wzrosła w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2017 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano w szczególności, że z nowego operatu sporządzonego w 2021 r. także nie wynika, aby biegły przy wycenie nieruchomości wziął pod uwagę niekorzystny czynnik w nowym planie jakim jest ograniczenie podziału nieruchomości poniżej 2.500 m, chociaż to ograniczenie ponownie wskazał. Wyjaśnienia tych okoliczności skarżąca domagała się w toku całego postępowania i pomimo ponownego sporządzenia operatu przez biegłego do tego nie doszło. W oparciu o tak sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z: 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 971/23, 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). 4.3. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zawiera w istocie jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 upzp, nie precyzując czy chodzi o błędną wykładnię czy też błędne zastosowanie tego przepisu. Przepis ten nie zawiera jednak żadnych dyrektyw odnoszących się do zasad określania wzrostu wartości nieruchomości. Wobec braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a tym samym braku podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, czy też prawidłowości dokonanej przezeń oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zakres kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku został istotnie ograniczony. Oznacza to bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym ustalonym w sprawie i przyjętym za podstawę przez Sąd I instancji. 4.4. Za całkowicie bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 upzp. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę do nałożenia opłaty planistycznej w przypadku kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: 1) uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, 2) wzrostu wartości nieruchomości w związku z tym faktem, 3) zbycia tej nieruchomości. W niniejszej sprawie, w świetle ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji, wszystkie te warunki zostały spełnione. Kluczowa dla sprawy zmiana planu, dokonana uchwałą Rady Gminy D. z [...] marca 2017 r., w sposób oczywisty doprowadziła do ulepszenia planistycznego nieruchomości. Poprzedni plan miejscowy z 2005 r. dopuszczał zabudowę o maksymalnej wysokości 12 m i 2 kondygnacjach nadziemnych. Nowy plan z 2017 r. podniósł te parametry do 16 m wysokości i 4 kondygnacji nadziemnych, a także zwiększył maksymalną powierzchnię zabudowy z 40% do 50%. Taka zmiana w sposób bezpośredni i wymierny zwiększa potencjał inwestycyjny gruntu, umożliwiając realizację znacznie większej powierzchni użytkowej (PUM), co jest podstawowym czynnikiem wartościotwórczym na rynku nieruchomości turystycznych. Wzrost wartości nieruchomości jest zatem obiektywnym następstwem zmiany statusu planistycznego. 4.5. Za całkowicie chybione należy uznać stwierdzenie, jakoby wprowadzony w nowym planie zakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni mniejszej niż 2500 m² miał niwelować wzrost wartości. Jak wynika z operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości i w jej ramach dobrał do porównań nieruchomości, które, mimo różnic w powierzchni, pozwoliły na rzetelne oszacowanie wartości. Co istotne, analiza rynku przedstawiona w operacie wykazała, że w obrocie na analizowanym obszarze (D., D.) cena jednostkowa gruntów o powierzchni powyżej 2500 m² nie odbiegała w sposób istotny od cen gruntów o mniejszej powierzchni, przeznaczonych pod zabudowę apartamentową lub hotelową. Oznacza to, że rynek wyceniał przede wszystkim potencjał zabudowy (możliwą do uzyskania PUM), a nie samą możliwość podziału na mniejsze działki. Wprowadzone ograniczenie nie miało zatem decydującego, negatywnego wpływu na wartość rynkową nieruchomości, co biegły w sposób przekonujący uzasadnił w operacie. 4.6. W konsekwencji powyższego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy administracji miały podstawy do stwierdzenia, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, co zostało wykazane w operacie szacunkowym. Skoro operat ten nie został skutecznie podważony w postępowaniu kasacyjnym poprzez zarzuty procesowe, jego ustalenia dotyczące wzrostu wartości są dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące. Zatem zastosowanie przez organy, a w ślad za nimi przez Sąd I instancji, art. 36 ust. 4 upzp było w pełni uzasadnione i zgodne z prawem. 4.7. Reasumując, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut jest niezasadny. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. 4.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. W oparciu zaś o art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.