II OSK 830/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 190/20 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę lokalu handlowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 190/20, oddalił skargę Gminy T. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę lokalu handlowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Starosta T., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2016.290 ze zm.; dalej p.b.) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora – C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. obejmującego przebudowę lokalu handlowego przy ul. I. na działce nr [...],[...], obręb T. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Na tę decyzję Gmina T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę w całości. Sąd, odnosząc się do spornej w sprawie kwestii uznania przez organy, że udzielenie wnioskowanego pozwolenia na budowę nie wymagało przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazał, że treść art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2020.293; dalej u.p.z.p.) i sposób jego zredagowania przy uwzględnieniu dyrektyw wykładni gramatycznej uprawnia do stwierdzenia, że wymóg uzyskania przez potencjalnego inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedłożenia jej wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę obiektu budowlanego dotyczy sytuacji, w której rezultatem tej przebudowy (wykonania robót budowlanych, określonych w art. 3 pkt 7a p.b.) będzie jednoczesna zmiana sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, a ponadto kiedy nastąpi zmiana jego formy architektonicznej albo kiedy roboty budowlane stanowiące przebudowę zaliczone są do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Zdaniem Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było ustalenie wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla każdego przypadku wymienionego w art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to w redakcji przepisu wykorzystany byłby – zgodnie z regułami językowymi – spójnik rozłączny np. "lub", "albo", czy też znak interpunkcyjny stosowany w redagowaniu przepisów o charakterze enumeracyjnym. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że akta sprawy zawierają wszystkie ustawowo określone oświadczenia, uzgodnienia i informacje, od których ustawodawca uzależnia udzielenie pozwolenia na budowę w warunkach sprawy dotyczącej konkretnego zamierzenia budowlanego. Oceniając zasadność udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę Sąd wyjaśnił, że zgodnie z oświadczeniem projektanta, będącego osobą uprawnioną ustawowo do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie i w tym zakresie osobą zaufania publicznego, projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Sąd podkreślił, że wniosek, którego treść wiąże organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obejmował pozwolenie na przebudowę lokalu handlowego przy ul. I. w T., a w sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia w warunkach art. 35 ust. 4 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przebudowa, która wymaga pozwolenia na budowę i która prowadzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale jednocześnie nie prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. Mimo to rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. W zaskarżonym wyroku WSA podał, że wymóg uzyskania przez potencjalnego inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przedłożenia jej wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę obiektu budowlanego dotyczy sytuacji, w której rezultatem tej przebudowy będzie jednoczesna zmiana sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, a ponadto kiedy nastąpi zmiana jego formy architektonicznej albo kiedy roboty budowlane stanowiące przebudowę zaliczone są do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Powyższe stanowisko Sądu I instancji sprowadza się do tego, że decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, jeżeli przebudowa doprowadzi do jednoczesnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego. Wynika więc z powyższego, iż jeżeli przebudowa doprowadzi tylko do np. zmiany użytkowania obiektu budowlanego, to – w opinii WSA – wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest konieczne, skoro zaszły inne z okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, gdyby zamiarem ustawodawcy było ustalenie wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla każdego przypadku wymienionego w art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to w redakcji przepisu wykorzystany byłby – zgodnie z regułami językowymi – spójnik rozłączny np. "lub", "albo", czy też znak interpunkcyjny stosowany w redagowaniu przepisów o charakterze enumeracyjnym. Podzielając stanowisko WSA co do tego, że przypadki wymienione w art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. muszą zachodzić łącznie, zauważyć wypada, że art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie określa wymogów, w których zachodzi konieczność uzyskania przez potencjalnego inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz określa sytuacje, w których uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane. Nie jest zatem trafny pogląd Sądu I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być wydana jedynie wówczas, gdy przebudowa doprowadzi do jednoczesnego wystąpienia wszystkich okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wszystkie te okoliczności muszą wystąpić łącznie, aby nie było potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że przebudowa, która wymaga pozwolenia na budowę i która prowadzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale jednocześnie nie prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest trafny, jednak w realiach niniejszej sprawy nie mógł zostać uwzględniony. W wyniku zrealizowania objętej wnioskiem inwestora przebudowy nie dojdzie bowiem do zmiany użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, z wniosku inwestora i z projektu budowlanego, przebudowywany lokal był lokalem handlowym ("strefa ciuchów" – sklep z odzieżą używaną), a po przebudowie ma być apteką. Pozostanie więc lokalem handlowym. Zarówno sklep z odzieżą, jak i apteka, to obiekty handlowe. W tej sytuacji nie dojdzie do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Nadal będzie on użytkowany jako lokal handlowy. Zawarte w motywach zaskarżonej decyzji i nie zakwestionowane przez Sąd I instancji stwierdzenie, iż "w ramach wnioskowanej przebudowy zachodzi zmiana użytkowania", jest w tej sytuacji chybione. W tym stanie rzeczy, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł zostać uwzględniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.