II OSK 885/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1160/14 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1160/14 oddalił skargę Z. M. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] stwierdzające nieważność postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., uchylającego postanowienie Starosty Bytowskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia gruntów. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku poinformował Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o wystąpieniu przesłanki do stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r., którym uchylił on postanowienie Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami (rzeka G.) przed wykonaniem urządzenia wodnego, od gruntów przyległych (działki nr [...], obręb B., gmina L.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. stwierdził nieważność postanowienia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Z. M. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. wskazując, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym organ administracji nie jest stroną postępowania w którym wydaje orzeczenie. W sprawie dotyczącej postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku nie posiadał przymiotu strony i nie mógł zainicjować postępowania nadzorczego. Wobec tego wniosek Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2013 r. potraktowany został jako pismo informujące o stwierdzeniu przez organ administracji wady własnego postanowienia, wydanego w postępowaniu zażaleniowym i konieczności stwierdzenia jego nieważności przez organ wyższego stopnia. W ocenie Prezesa KZGW, wobec braku samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (art. 144 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a.), stwierdził on, że środek ten stronie nie przysługiwał. Zastosowanie znajdował zatem art. 134 k.p.a. Niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia. Wobec tego, zdaniem Prezesa KZGW, postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. Z. M. w skardze wniesionej na ww. postanowienie zarzucił naruszenie art. 124 oraz 125 k.p.a. Stwierdził, że z punktu widzenia praworządności niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia z urzędu w sytuacji, gdy w tym przedmiocie został wcześniej złożony wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.). Zarzucił, że status Dyrektora RZGW w Gdańsku został oznaczony w ten sam sposób co jego, przez użycie w rozdzielniku postanowienia zwrotu "otrzymują". Podniósł, że Dyrektor RZGW pismo swe, skierowane do Prezesa KZGW, zatytułował "wniosek", a nie "informacja". W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego nie służy zażalenie. Sąd przytoczył treść art. 101 § 3 k.p.a. obowiązującą do dnia 10 kwietnia 2011 r. oraz jego wykładnię wynikającą m.in. z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00. Sąd wskazał, że zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., dotyczyła również art. 101 § 3 k.p.a. Dodanie do treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", w ocenie Sądu I instancji, zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia". Od dnia 11 kwietnia 2012 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro bowiem zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam. W sytuacji braku podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć dane postępowanie administracyjne. Zarówno w razie odmowy zawieszenia postępowania jak i podjęcia zawieszonego postępowania zasadność tych rozstrzygnięć podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Wobec tego Prezes KZGW zasadnie ustalił, że postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., którym uchylono postanowienie Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia gruntów i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Błędne pouczenie Starosty Bytowskiego zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. o możliwości wniesienia zażalenia na odmowę zawieszenia przedmiotowego postępowania nie kształtowało takiego prawa po stronie skarżącego. Umieszczenie wśród podmiotów, które otrzymują postanowienie Prezesa KZGW z dnia [...] marca 2014 r., m.in. Dyrektora RZGW w Gdańsku, nie czyniło go stroną tego postępowania nadzorczego. Wskazane postanowienie organ ten w istocie otrzymał jedynie do wiadomości, podobnie jak i zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nie jest też istotne w jaki sposób Dyrektor RZGW w Gdańsku zatytułował informację o wydaniu swego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Nic też nie stało na przeszkodzie wydaniu postanowienia w postępowaniu nadzorczym prowadzonym z urzędu, mimo że wniosek o zawieszenie złożyła strona. W ocenie Sądu, istniały zatem podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia od postanowienia Starosty Bytowskiego odmawiającego zawieszenia przedmiotowego postępowania. Sąd przy tym nie podzielił sugestii pełnomocnika skarżącego przedstawionej na rozprawie, że wobec postanowienia Dyrektora RZGW w Gdańsku z [...] sierpnia 2012 r. wyłączone było stosowanie art. 134 k.p.a. Użyte bowiem w art. 144 k.p.a. sformułowanie "do zażaleń", nie oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do postanowień, na które służy zażalenie. Przepis art. 134 k.p.a. - w części, w której mówi właśnie o niedopuszczalności odwołania - poprzez powiązanie go z art. 144 k.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie również do postanowień, na które zażalenie nie przysługuje. Czytany zaś łącznie z art. 126 k.p.a. wskazuje, że do postanowień określonych w art. 134 k.p.a., zastosowanie znajduje m.in. art. 156 § 1 k.p.a. Przyjęcie odmiennej interpretacji byłoby nieracjonalne, stwarzałoby bowiem możliwość pozostawania w obrocie prawnym postanowienia rażąco naruszającego prawo (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 144 k.p.a., Lex/el. 2014 oraz Grzegorz Łaszczyca, komentarz Lex 2010). Z tych przyczyn Sąd Wojewódzki, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), określanej dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę. Z. M., działając poprzez pełnomocnika, na podstawie art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżył opisany wyżej wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie doszło do naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. gdyż wskutek nowelizacji tego przepisu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje stronie zażalenie, w sytuacji gdy rozumienie systemowe pojęcia "w sprawie zawieszenia" wskazuje na dopuszczalność zaskarżenia także postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że wbrew poglądowi Sądu I instancji, stanowisko sądów administracyjnych w przedmiocie dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie jest utrwalone. Wśród orzeczeń sądów administracyjnych występują też zdania przeciwne, mianowicie że sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć szeroko i uznać, że w jego zakres wchodzi postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1987/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 453/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1095/11). Jeszcze wyraźniej różnica zdań w zakresie wykładni przepisu i tym samym dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania rysuje się w doktrynie i literaturze. Wielu przedstawicieli doktryny uważa, że nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a. wcale nie wprowadziła ograniczeń stronom w zakresie zaskarżalności postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, lecz jedynie w zakresie zaskarżania postanowień o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wprowadzając do dotychczasowego brzmienia przepisu sformułowanie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ustawodawca kierował się jedynie takim ograniczeniem przy projektowaniu nowej treści. Przekonanie wynikające z jasnej treści znowelizowanego przepisu koresponduje z motywacją przedstawioną w uzasadnieniu do projektu ustawy. Uznanie dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, w kontekście zachowania praw i gwarancji strony postępowania administracyjnego przedstawia niemała grupa komentatorów, jak choćby, prof. M. Wierzbowski, A. Wróbel, A. Plucińska-Filipowicz, G. Łaszczyca. W kontekście nowelizacji z grudnia 2010 r. sam termin "w sprawie" użyty w art. 101 § 3 k.p.a. musi być nadal interpretowany systemowo, spójnie i zgodnie z duchem ustawy, tj. przez szerokie rozumienie pojęcia "postanowienia w sprawie", przez które rozumie się zarówno postanowienia pozytywnie załatwiające incydentalną kwestię procesową, jak i postanowienia odmowne. Dlatego też poglądy ograniczające dopuszczalność zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania stanowią partykularną, bo na tle tego konkretnego przepisu wykładnię zwrotu "w sprawie", co jest niezgodne z duchem ustawy. Powoływana często przesłanka celowościowa, jaką jest dążenie do szybkiego załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.), nie jest nadrzędną cechą postępowania administracyjnego, którą organ powinien się kierować przy rozpoznawaniu sprawy i stosowaniu prawa. Tym bardziej nie przemawia ona za rozszerzeniem znaczenia zwrotu "w sprawie", który został użyty w art. 101 § 3 k.p.a. Zasada szybkości postępowania nie stoi wyżej od zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Skoro ustawodawca wprost nie ograniczył możliwości zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia, a zrobił to wyraźnie co do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, to należy, niezależnie od wykładni systemowej, dokonywać wykładni zapewniającej stronie jej prawa procesowe w postaci uprawnienia do zbadania przez organ wyższego rzędu prawidłowości wydawanych w toku postępowania postanowień. Z tych względów Sąd I instancji nieprawidłowo oddalił skargę uznając, że możliwe było stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora RZGW w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., gdyż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługiwało. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanej regulacji prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Objęty zarzutami skargi kasacyjnej wyrok Sądu Wojewódzkiego wydany został w sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie nieważności postanowienia dotyczącego odmowy zawieszenia postępowania. Stwierdzenie nieważności postanowienia zostało oparte na art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz uznaniu, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a więc, że wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadności zastosowania ww. przepisów przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, zaakceptowanej przez Sąd I instancji, nie podważono w skardze kasacyjnej, pomimo, że kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie była kwestia prawidłowości wydania postanowienia w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności orzeczenia, a konkretnie, czy błędna wykładnia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku art. 101 § 1 k.p.a. wyczerpywała przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak ukierunkowanych zarzutów w skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano. Istota sporu, który znalazł odzwierciedlenie w zawartym w skardze kasacyjnej zarzucie, dotyczy udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujących od 11 kwietnia 2011 r. przysługuje stronie zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Mocą art. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), zmianie uległ przepis art. 101 k.p.a., do którego dotychczasowej treści "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie" dodano zwrot "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Ostatecznie przepis ten uzyskał następujące brzmienie "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w okresie poprzedzającym nowelizację z 2010 r., sformułowaniu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" nadawano znaczenie szerokie, które obejmowało zarówno postanowienia "o zawieszeniu postępowania", "o odmowie zawieszenia postępowania", "o podjęciu zawieszonego postępowania" oraz "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". Za takim rozumieniem przepisu art. 101 § 3 k.p.a. opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dodanie przez ustawodawcę do art. 101 § 3 k.p.a. zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" nie pozwala na uznanie za aktualnej dotychczasowej wykładni tego przepisu. Wraz z wprowadzoną zmianą możliwość zaskarżenia postanowienia została ograniczona do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumianych jako postanowień "o zawieszeniu postępowania" i do postanowień "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". Również w orzecznictwie oraz w doktrynie dominujący jest obecnie pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, tj. że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania według procedury administracyjnej, zażalenie nie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2536/14, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2992/12, P.M. Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. XI z 2014 r., M. Romańska w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." pod red. H. Knysiak-Molczyk, wyd. z 2015 r., G. Łaszczyca "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym", monografie Lex 2012). Odmienna interpretacja zmiany wprowadzonej do art. 101 § 3 k.p.a., utrzymująca poprzedzające jej wejście w życie rozumienie pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania" w szerokim znaczeniu, tak jak wynikało to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, nowelizację art. 101 § 3 k.p.a. czyniłaby zbędną. Prowadziłaby bowiem do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy w szczególności, przy wykładni funkcjonalnej ww. przepisu, której nie można dokonywać bez uwzględnienia jego wykładni historycznej. W literaturze wskazuje się, że wykładnia historyczna nawiązuje do koncepcji racjonalnego prawodawcy, opierając się na założeniu, że każdej zmianie tekstu prawnego przyświecały określone motywy, z których podstawowym jest zmiana prawa. Zakłada się, że zmiana przepisów ma swoje racjonalne uzasadnienie a odtworzenie tych motywów następuje poprzez wskazanie kierunków zmian regulacji prawnej (por. B. Brzeziński "Podstawy wykładni prawa podatkowego", wyd. z 2008 r.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawa skargi kasacyjnej sprowadzająca się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 101 § 1 k.p.a., polegającego na błędnej jego wykładni okazała się niezasadna. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.