II OSK 900/24

Dnia 13 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2213/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 lipca 2023 r., nr 784/SAAB/2023 w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2213/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 lipca 2023 r., nr 784/SAAB/2023, którym w sprawie dotyczącej legalizacji odmówiono udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 602 ze zm.), zwana dalej "u.t.k.", dla inwestycji: "nośnik reklamowy wolnostojący w postaci jednostronnej tablicy reklamowe o wymiarach 3,9 x 8 m mocowanej od słupa stalowego przytwierdzonego do bloku betonowego stojącego na gruncie, zlokalizowanego w W., [...], dz. nr ew. [...]". Sąd I instancji uwzględnił treść art. 3 § 2 pkt 1-9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz przywołał art. 57 ust. 2 u.t.k., który stanowił materialnoprawną podstawę wydania przez organ zaskarżonego postanowienia. Sąd wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 57 ust. 2 u.t.k. nie jest zaskarżalne w trybie zażalenia, gdyż nie wynika to wprost z ustawy o transporcie kolejowym, ani z Kodeksu postępowania administracyjnego, jak bowiem wynika z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesione zażalenie, jest zamknięty i organ orzekający w sprawie nie może go rozszerzać. W art. 142 K.p.a. ustawodawca przewidział, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W związku z powyższym nie przysługuje do sądu administracyjnego skarga na postanowienie, na które w administracyjnym toku instancji nie przysługuje zażalenie. Ponadto Sąd stwierdził, że postanowienia wydanego na podstawie art. 57 ust. 2 u.t.k. nie można zaliczyć do katalogu postanowień kończących postępowanie, a także do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 57 ust. 2 u.t.k. jest postanowieniem wpadkowym, na mocy którego właściwy organ wydaje zgodę na odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli, zatem nie kończy ono postępowania głównego, jest to postanowienie wydawane w toku procesu budowlanego i może ono zostać zaskarżone łącznie z decyzją kończącą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych względów Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2010 r. o sygn. akt II OW 74/10, na które to orzeczenie powołuje się skarżąca Spółka, w którym to Sąd ten wskazał, że uznaje, że orzeczenie w sprawie odstępstwa podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako postanowienie kończące sprawę w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia i ww. postanowienia Wojewody; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 1 i 2 u.t.k. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 § 1 i 3 K.p.a., art. 66 § 1 K.p.a. w związku z art. 48b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zwanej dalej "P.b.", w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 4 P.b. w związku z art. 48a ust. 1 P.b. w związku z art. 48b ust. od 1 do 4, art. 33 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 P.b. w związku z art. 48b ust. 2 pkt 2 P.b., art. 49 ust. 1-5 P.b., art. 49e P.b. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi pomimo, że postanowienie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jako postanowienie kończące sprawę w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.; 2) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 1 i ust. 2 u.t.k. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 78 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP: - przez odrzucenie skargi pomimo, że: (i) jednolite dotychczas orzecznictwo stwierdza, że postanowienie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jako postanowienie kończące sprawę w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.; (ii) Sędzia WSA, który rozpoznał w niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego i postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego oraz Sędzia WSA, który wydał zarządzenie powołane w piśmie z dnia 10 stycznia 2024 r. informującym stronę skarżącą, że niniejsza sprawa zostanie rozpoznana w trybie uproszczonym, uznali, że postanowienie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo, wydane na podstawie art. 57 ust. 1 i 2 u.t.k., podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, - przez brak analizy przez niewykazanie kontroli zarzutów i argumentów skargi, dotyczących przepisów prawa, brak analizy orzecznictwa, - przez brak analizy, nieuwzględnienie praw i zasad zagwarantowanych w Konstytucji RP: prawa do sądu, prawa do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, zasady równości, zasady demokratycznego państwa prawnego, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną zaskarżonego postanowienia; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 48b ust. 2 pkt 2 P.b. w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 4 P.b. w związku z art. 57 ust. 1 i ust. 2 u.t.k. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 § 1 i 3 K.p.a., art. 66 § 1 K.p.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez: (i) błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na str. 4, Sąd I instancji stwierdził: "(...) jest to postanowienie wydawane w toku procesu budowlanego i może ono zostać zaskarżone łącznie z decyzją kończącą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę", a w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest udzielenia zgody na odstępstwo, w celu legalizacji tablicy reklamowej, a nie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, (ii) błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na str. 1, Sąd I instancji stwierdził: "Spółka C. Sp. z o. o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie (...) odmawiające udzielenia zgody na odstępstwo w sprawie legalizacji nośnika reklamowego (...)", podczas gdy w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest udzielenie zgody na odstępstwo, a nie w sprawie legalizacji, (iii) sprzeczność ustaleń faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na str. 1 jest zapis o sprawie legalizacji, a na str. 4 jest zapis o sprawie udzielenia pozwolenia na budowę", a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną postanowienia, wady te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowały (błędne) stwierdzenia na str. 3 i 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia: "(...) postanowienia wydanego na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym nie można zaliczyć do katalogu postanowień kończących postępowanie (...)" oraz: "(...) Postanowienie wydane na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym jest postanowieniem wpadkowym, na mocy którego właściwy organ wydaje zgodę na odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli, zatem nie kończy ono postępowania głównego (...)", spowodowały odrzucenie skargi pomimo, że postanowienie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jako postanowienie kończące sprawę w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.; 4) art. 58 § 3 p.p.s.a., art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 122 p.p.s.a., w związku z art. 106 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a., w związku z art. 48b ust. 2 pkt 2 P.b. w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 4 P.b., w związku z art. 57 ust. 1 i 2 u.t.k., w związku z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. przez rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie skarżącego uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.) przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi pomimo, że: - strona skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, - zagadnienia prawne rozpoznawane w niniejszej sprawie dotyczyły uprawnienia do poddania kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego, a strona skarżąca nie miała możliwości przedstawić swego stanowiska w ww. kwestii przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, nie mogła nawet domyślać się, że skład Sędziów WSA orzekających w niniejszej sprawie zakwestionuje uprawnienie do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo, wydanego na podstawie art. 57 ust. 1 i 2 u.t.k, jako postanowienia kończącego sprawę w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ Sędzia WSA, który rozpoznał w niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego oraz Sędzia WSA, który wydał zarządzenie powołane w piśmie z dnia 10 stycznia 2024 r. informujące stronę skarżącą, że niniejsza sprawa zostanie rozpoznana w trybie uproszczonym, uznali, że postanowienie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo, wydane na podstawie art. 57 ust. 1 i 2 u.t.k., podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, - brak sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego uniemożliwi skarżącemu przedłożenie dokumentów wymaganych, wg postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, a w razie niewykonania postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę, - niniejsza sprawa powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych skarżącemu: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.), a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 57 ust. 2 u.t.k. nie zalicza się do katalogu postanowień kończących postępowanie, a także do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Jak wskazał Sąd I instancji, postanowienie wydane na podstawie art. 57 ust. 2 u.t.k. jest postanowieniem wpadkowym, na mocy którego właściwy organ wydaje zgodę na odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli, zatem nie kończy ono postępowania głównego, jest to postanowienie wydawane w toku procesu budowlanego i może ono zostać zaskarżone łącznie z decyzją kończącą postępowanie "w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę". Ta ocena Sądu I instancji jest o tyle zasadna, o ile postanowienie Wojewody zapadło w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego. Z akt sprawy wynika zaś, że postanowienie Wojewody zapadło w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r., Nr 1801/2022, nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek przedstawiania określonych dokumentów, w tym zgody wymaganej na podstawie art. 57 ust. 2 u.t.k. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko nie wyklucza możliwości poddania merytorycznej ocenie ww. postanowienia Wojewody, w tym przez Sąd Administracyjny. Taka bowiem możliwość istnieje w związku z prawem do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu legalizacyjnym, a następnie w wyniku zaskarżenia decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu legalizacyjnym. Tym samym nie znajduje potwierdzenia argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do naruszenia prawa do sądu, prawa do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, zasady równości i zasady demokratycznego państwa prawnego. Ma rację Sąd I instancji, że przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydanego na podstawie art. 57 ust. 1 u.t.k. To zaś implikuje określone skutki prawnoprocesowe. W takiej sytuacji zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Dla tej oceny nie ma znaczenia argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że Sąd I instancji posłużył się sformułowaniem, iż postanowienie Wojewody zostało wydane "w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę". Należy wskazać, że w postępowaniu legalizacyjnym organ dokonuje kontroli następczej, tzn. organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie. Postępowanie legalizacyjne związane jest zatem z przesłankami do zatwierdzenia projektu budowlanego. Decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana w postępowaniu legalizacyjnym jest w istocie odpowiednikiem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., II OSK 2480/14). Dlatego to, że Sąd I instancji posłużył się ww. sformułowaniem nie ma żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, ponieważ w jego ogólnym zakresie mieści się także "prowadzenie postępowania legalizacyjnego". Ponadto należy wskazać, że to, iż art. 57 ust. 1 u.t.k. stanowi lex specialis względem art. 9 P.b. nie stanowi podstawy do nadania rozstrzygnięciu wydawanemu na podstawie ww. przepisu szczególnego odmiennej istoty odstępstw od warunków technicznych. Uwzględniając zaś tę istotę rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, w praktyce orzeczniczej, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykształcił się akceptowany pogląd, zgodnie z którym pomimo braku przysługujących od takich rozstrzygnięć środków odwoławczych, można je poddać instancyjnej kontroli, ale w sprawie głównej, tj. na etapie postępowania odwoławczego (por. wyroki NSA: z 24 marca 2000 r., IV SA 1940/99; z 14 maja 2003 r., II SA/Kr 1719/99; z 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07; z 17 grudnia 2009 r., II OSK 1714/08; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 529/11; z 5 lipca 2012 r., II OSK 683/11; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 94-95). Nie dzieje się to jednak w każdej sprawie z urzędu; lecz tylko w sytuacji gdy strona na etapie postępowania odwoławczego zawnioskuje o zbadanie legalność udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Możliwość oceny legalności postanowienia o wyrażeniu zgody na odstępstwo uzasadnia ciężar zagadnienia jakiego dotyczy to postanowienie oraz to, że powinno zawierać ocenę, czy odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie powoduje zagrożeń – w okolicznościach niniejszej sprawy zagrożeń, o jakich mowa w art. 57 ust. 1 u.t.k. (por. odpowiednio wyrok NSA z 20 marca 2018 r., II OSK 1340/16). Oczywiście nie można wykluczyć możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie zgody na odstępstwo od warunków technicznych do Sądu Administracyjnego, jednak powinno to być podyktowane okolicznościami konkretnej sprawy, tj. czy np. takie postanowienie nie zapadło w trakcie i na potrzeby konkretnej sprawy. Nie można bowiem dopuścić aby strona postępowania została pozbawiona możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia w drodze sądowej. Takie właśnie postulaty wynikają także z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przywołanego w skardze kasacyjnej postanowienia NSA o sygn. akt II OW 74/10, w którym na tle sporu kompetencyjnego jedynie dodatkowo wskazano, że "rozpatrzenie wniosku o odstępstwo może nastąpić jeszcze przed wystąpieniem przez inwestora o pozwolenie na budowę, co oszczędzi inwestorowi poniesienia znacznych trudów i kosztów w razie, gdyby okazało się, że taka zgoda nie zostanie mu udzielona. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje przy tym, iż orzeczenie w sprawie odstępstwa podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie kończące sprawę w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.)" – por. także postanowienie NSA z 26 października 2009 r., II OSK 1662/09, w którym zwrócono uwagę na okoliczność, że stosowny wniosek został złożony wyprzedzająco co do ewentualnego wystąpienia o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia, że na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a dotyczącego art. 57 ust. 1 u.t.k., jednolicie wykształcił się pogląd prawny, który w każdym przypadku dopuszcza zaskarżalność postanowienia w przedmiocie zgody na odstępstwo od warunków technicznych bezpośrednio do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionego powyżej wywodu taka dopuszczalność zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a mianowicie, czy została stworzona, tak jak w niniejszej sprawie, możliwość poddania ocenie legalności takiego postanowienia w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej np. w trakcie postępowania legalizacyjnego. Jeżeli postanowienie na podstawie art. 57 ust. 1 u.t.k. zostało wydane w toku i na potrzeby postępowania legalizacyjnego, to brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że takie postanowienie zostało wydane w "samodzielnej sprawie". Dlatego Sąd I instancji na gruncie niniejszej sprawy niewadliwie ocenił, że zaskarżone postanowienie Wojewody nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tej zaś oceny nie podważają wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności, że Sąd I instancji rozpoznał wniosek skarżącej Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody, jak i to, że Sąd I instancji skierował przedmiotową sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym. Ze swej istoty postanowienie Sądu Administracyjnego wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie przesądza o dopuszczalności skargi, lecz dotyczy wyłączenie istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego; zaś wstępna ocena Sądu I instancji, że przedmiotowa sprawa kwalifikowała się do rozpoznania poza rozprawą (w trybie uproszonym) nie zmienia faktu, że zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, co też miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej o rozpoznanie skargi na rozprawie naruszało jej prawo do sądu. Na każdym bowiem etapie postępowania Sąd Administracyjny może badać istnienie przesłanek do odrzucenia skargi, w tym po skierowaniu sprawy do rozpoznania na rozprawę, czy też poza nią, np. w trybie uproszczonym. Mając powyższe na względzie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.