II OSK 904/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 896/21 w sprawie ze skargi C.K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 maja 2021r. nr 222/2021; znak: WOB.7721.644.2019.MOPIE w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek C.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 896/21, po rozpoznaniu skargi C.K. na decyzję nr 222/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 maja 2021r.znak WOB.7721.644.2019.MOPIE w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I), a także zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz C.K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 listopada 2019 r., nr 312/19, znak: NB.5160.3.9.2014.AT, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., zwana dalej: "Pr. bud.") nałożył na inwestora – C.K. obowiązek wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...] (zgodnie z załącznikiem do protokołu kontroli z dnia 09.12.2014 r.) zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania w dniu 9 grudnia 2014r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne w trakcie których ustalono, iż na działce nr ewid. zrealizowane zostały dwa budynki drewniane o wymiarach budynek nr 1- 4,91x4,90m i budynek nr 2 - 4,94x4,92m obiekty o konstrukcji drewnianej, konstrukcja dachu drewniana pokrycie blachą gontopodobną. Obiekty posadowione zostały na punktowych fundamentach. Obiekt nr 1 jest w stanie surowym otwartym, bez ściany szczytowej. Obiekt nr 2 jest stanie surowym zamkniętym, w obiekcie wykonano instalację elektryczną wewnętrzną, przewód kominowy wraz z podłączonym kominkiem. Niniejsza sprawa dotyczy budynku nr 2. W toku postępowania pozyskano dokumentację zgłoszeń złożonych w Wydziale Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Zakopanem, z których wynika, iż inwestor C.K. w dniu 30 kwietnia 2013 r. dokonał zgłoszenia na budowę dwóch budynków gospodarczych o wymiarach 4x6m, powyższe zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Następne w dniu 20 marca 2014 r. dokonał zgłoszenia na wykonanie zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczych na budynki mieszkalne. W zakresie powyższego zgłoszenia Starosta Tatrzański decyzją z dnia 7 maja 2014 r., znak: AB.6743.235.2014.KS wniósł sprzeciw. Organ ustalił, iż przedmiotowy obiekt zrealizowany zostały z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia w zakresie zmiany parametrów obiektów i lokalizacji. Projektowane były obiekty o wymiarach 6x4m a zrealizowano obiekt nr 2 o wymiarach 4,94x4,92m. Ponadto uwzględniając informacje zawarte na https://geoportal.tatrv.pl/ (do której organ posiada dostęp w trybie chronionym) stwierdzono, że obiekt nr 2 częściowo zlokalizowany został na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. stanowiącej użytek "droga" zgodnie z informacją z rejestrów gruntów. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 400/19 z dnia 21 listopada 2019 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ zaznaczył, że w sytuacji realizacji obiektu na podstawie dokonanego zgłoszenia nie można nakazać obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto uwzględniając dokonane zmiany w trakcie realizacji obiektu, w tym zamianę parametrów obiektu, jak również i lokalizację poprzez częściowe posadowienie obiektu na działce nr ewid. [...], która stanowi użytek dr, będącej we władaniu na zasadzie samoistnego posiadacza przez Gminę K. organ uznał, że zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Na powyższą decyzję odwołanie złożył C.K., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 19 maja 2021 r., znak: WOB.7721.644.2019.MOPIE, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr .bud. nałożył na inwestora C.K. obowiązek wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., oznaczonego nr 2 w załączniku do niniejszej decyzji (zgodnie z załącznikiem do protokołu kontroli z 9 grudnia 2014 r.). C.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga okazała się zasadna, jakkolwiek większość zarzutów nie znalazła uznania w oczach Sądu. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w dokonanym zgłoszeniu wobec Starosty Tatrzańskiego z dnia 30 kwietnia 2013r. (prezentata) inwestor C.K. wskazał zamiar budowy budynków gospodarczych po 25 m2, wymiary 6,2m razy 4 m - albowiem wówczas takie właśnie obiekty budowlane były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Budynek, który jest przedmiotem sprawy, został jednakowoż wybudowany z naruszeniem treści zgłoszenia. Po pierwsze, posiada inne wymiary, a to 4,94 m razy 4,92 m, a po drugie, ma pełnić inną funkcję, a dokładniej funkcję mieszkalną. W skardze inwestor zaprzecza temu, że nastąpiła zmiana funkcji, jednak zdaniem Sądu organy słusznie oceniły, że tak się stało. Po pierwsze, budynek jest wyposażony w instalację grzewczą, jaką jest kominek (co uwidocznione zostało na k. 16 akt PINB). Zdaniem Sądu, przygotowanie tego rodzaju ogrzewania zdecydowanie wskazuje na przygotowanie budynku do zamieszkania, niezależnie od tego, czy będzie to zamieszkanie czasowe, czy nie. Skoro zatem budynek został wyposażony w instalację grzewczą i to jeszcze specyficznego rodzaju, w ocenie Sądu miał pełnić funkcje do zamieszkania. Sąd I instancji zaznaczył, że taką ocenę potwierdził sam inwestor, dokonując zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obu budynków na mieszkalne, od którego to zgłoszenia organ wniósł sprzeciw /k.26 akt PINB/. Zdaniem Sądu, wspomniane zgłoszenie miało przypieczętować powstanie budynków, w tym przedmiotowego, o takim przeznaczeniu. Prawidłowo zatem została wdrożona przez organ procedura z art. 50-51 Pr. bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w skardze podniesiono zarzut nieprawidłowej interpretacji planu, dokonanej przez organy. Przypomnieć należy, że chodzi o § 6 ust. 2 pkt 7 lit. a uchwały, gdzie jest mowa o tym, iż forma architektoniczna budynków mieszkalnych, mieszkalno–usługowych, usługowych i pensjonatowych powinna nawiązywać do tradycyjnej architektury Podhala, w tym rzut nowych i rozbudowywanych budynków powinien być prostokątny bądź złożony z prostokątów o proporcjach 1 do co najmniej 1,5 (...). Zdaniem skarżącego wskazana proporcja odnosi się tylko do prostokątów w drugiej części zdania. W ocenie Sądu jest oczywiście przeciwnie. Po pierwsze, brak przecinka oddzielającego dwie części zdania, wobec tego konkluzja odnosi się do obu części. Także sens zdanie posiada wówczas, gdy wymóg proporcji odnosimy tak do pojedynczego prostokąta, jak i do wielu zamykających się w danym obrysie budynku. Chodzi bowiem o podkreślenie formy i proporcji nawiązującej do wyraźnego prostokąta i zamiarem tym objęto wszystkie budynki. Gdyby było inaczej, rzut przedmiotowego budynku, gdzie różnica w stykających się bokach wynosi 2 cm, zostałby uznany za prostokąt, co z punktu widzenia formy, a nie figury matematycznej, jest absurdem. Zatem prawidłowo organy uznały, że kwestia dostosowania rzutu budynku do prostokąta o proporcjach jak w cytowanym zapisie planu, jest kluczowa dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji zaznaczył, że kluczowa w niniejszej sprawie jest kwestia tego, czy organy, a zwłaszcza organ I instancji, wyczerpały wszystkie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, przy czym tutaj chodzić będzie przede wszystkim o wymiary obiektu, czyli doprowadzenie budynku do uzyskania kształtu prostokąta. Organ odwoławczy wskazał tutaj, że wymaga to szeregu robót budowlanych, to jest przede wszystkim rozbiórki 3 ścian obiektu, części więźby dachowej i części fundamentów, dlatego prawidłowo uznano, że możliwa jest tylko rozbiórka. Inwestor z kolei w skardze zarzuca, że nie przystąpiono do procedury legalizacyjnej. W ocenie Sądu, wypowiedź organu co braku możliwości legalizacji o tyle nie przekonuje, że jest skoncentrowana wokół tezy, że w ten sposób powstanie nowy budynek. Jest oczywistym, że powstanie ewentualnie budynek o innych parametrach, bardziej dłuższy niż szerszy, skoro tego wymaga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a kwestia tego, czy można go nazwać "nowym" zależy od techniki uzyskania tych parametrów. W obecnej dobie istnieją techniki umożliwiające taką zmianę. Zdaniem Sądu, przed wydaniem decyzji o rozbiórce należało umożliwić skarżącemu doprowadzenie budynku do właściwych parametrów, albo poprzez zakreślenie stosownego, realnego terminu do wykonania tych prac, albo poprzez wydanie odpowiednich nakazów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Brak podjęcia takiej próby i sięgnięcie od razu do najbardziej restrykcyjnego środka nie może znaleźć akceptacji Sądu i musi zostać ocenione jako naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Sąd I instancji podkreślił, że odnośnie legalizacji (tej w ramach postępowania naprawczego), warto zauważyć, że inwestor powinien wyrazić taką wolę rzecz jasna nie tylko przed Sądem, ale przede wszystkim przed organami nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że po stronie organu prowadzenie postępowania legalizacyjnego, w świetle zacytowanego orzecznictwa, jest obowiązkowe, jednakże nie można "zmusić" inwestora do legalizacji, ponieważ dla niego ma ona charakter dobrowolny. Jednak gdy inwestor chce dokonać legalizacji, i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, organy winny prowadzić postępowanie do czasu albo zakończenia procesu legalizacji albo ewentualnej rezygnacji z dokończenia tego procesu przez inwestora. Jak to już wskazano, inwestor wyraził taką wolę, zatem o ile to potwierdzi, organy winny mu to umożliwić w stosownym terminie. Jeśli zaś chęć ta się nie zamanifestuje określonymi działaniami w ustanowionym terminie, pozostanie orzeczenie o rozbiórce całości lub części obiektu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A.R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: • art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z art. 32 ust.4 pkt 2 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 2a pkt 1 Pr. bud. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim Sąd I instancji stwierdził, że budynek może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem w ramach procedury legalizacyjnej oraz odpowiednich robót budowlanych, w przypadku gdy samo zgłoszenie robót budowlanych zawiera wadę prawną niedającą się usunąć w postaci niezgodnego z prawdą oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; • art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał, że budynek może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem w ramach procedury legalizacyjnej oraz odpowiednich robót budowlanych, w przypadku gdy niezbędne roboty wiązałyby się z rozbiórką większości budynku (minimum 3 z 4 ścian), koniecznością rozbiórki całości więźby dachowej, a także rozbiórką części fundamentów, a taki zakres robót budowlanych przesądzał by o wzniesieniu de facto zupełnie nowego budynku, a nie przekształceniu istniejącego do stanu zgodnego z prawem. II. naruszenie prawa procesowego tj.: • art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") - poprzez orzeczenie w zakresie kontroli legalności rozstrzygnięcia w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy, w zakresie w jakim Sąd I instancji pominął istotną część akt sprawy, a to liczne pisma skarżącego i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości informujące zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd I instancji o braku Ich zgody na prace budowlane dokonywane przez inwestora, co uzasadniało powzięcie uzasadnionej wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane przez Inwestora i uznał za organami administracyjnymi, że Inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia robót budowlanych, co leży w sprzeczności ze stanem faktycznym i stanowi wadę prawną niedającą się zalegalizować na podstawie postępowania naprawczego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie jako, że rozstrzygnięcie organów administracji publicznej jest zgodne z prawem, a istota sprawy pozostaje dostatecznie wyjaśniona. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 14 lutego 2022 r. skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wyraził zgodę na rozpatrzenie niniejszej skargi w trybie niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C.K. wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania skargowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ nadzoru budowlanego przedwcześnie wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu, nie wyjaśniając, czy możliwe jest jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem np. poprzez przywrócenie parametrów budynku zgodnych z dokonanym zgłoszeniem, jednocześnie nie wskazując na konieczność zbadania przez organ uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w zakresie zawartej w niej merytorycznej problematyki związanej z oceną legalności przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, należy zasadniczo podzielić w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności stworzenie warunków procesowych mających na celu ewentualną legalizację samowoli budowlanej, która w okolicznościach niniejszej sprawy niespornie polegała na wzniesieniu obiektu budowlanego w warunkach odstępstwa od dokonanego zgłoszenia z naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie okoliczności wymagały wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Należy jednak pamiętać, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem - decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym nakaz rozbiórki) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1783/18). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4/20). Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2032/18). Przez osiągnięcie stanu zgodnego z przepisami należy rozumieć również zgodność z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisami prawa miejscowego - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej zaś sprawie w sposób nieuprawniony wykluczono możliwość uzyskania stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organy oparły się na ocenie wykonania inwestycji z istotnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia i sprzeczności z postanowieniami planu miejscowego, w sytuacji gdy skarżący zgłosił gotowość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego powinien dokładnie wyjaśnić powyższe kwestie stosownie do zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tak aby wykluczyć w sposób jednoznaczny możliwość uzyskania stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na aktualnym etapie postępowania brak jest jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, czy w sprawie powinny znaleźć zastosowanie inne przepisy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego, to bowiem będzie zależało od dalszych ustaleń organów, w jakim kierunku możliwym będzie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w części dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Natomiast rację ma skarżący kasacyjnie, że w ramach prowadzonego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do badania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Z treści uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyżej wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych. Stąd też zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że również ta kwestia powinna być przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego. Jednakże należy zauważyć, że pomimo, iż Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii, nie stanowi to naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy kwestionowanym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego będzie bowiem w tym zakresie związany stanowiskiem wyrażonym przez NSA w powyższym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W zakresie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.