II OSK 923/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 354/22 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2022 r., nr 286/2022 w przedmiocie odmowy wydania kopii akt sprawy 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 354/22, w ten sposób, że w miejsce daty zaskarżonego aktu "8 marca 2023 r.", wpisuje "8 marca 2022 r.", 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej "sąd I instancji" wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Wr 354/22 oddalił skargę A. G., dalej "skarżący" na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 8 marca 2022 r., nr 286/2022 w przedmiocie odmowy wydania kopii akt sprawy. Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], dalej "PINB/organ I instancji" odmawiające skarżącemu wydania kopii całości akt sprawy dotyczących wiaty wybudowanej przy ul. [...] [...] w [...], na terenie działki nr [...], przy granicy z działką nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 73 § 1 i § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "k.p.a." w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 12 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez błędną ich wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że strona nie ma prawa żądania sporządzenia oraz przesłania pocztą kopii akt sprawy, w tym w okresie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, co stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron, zasadą zaufania do władzy publicznej, zasadą informowania stron, zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego; 2. art. 269 § 1 p.p.s.a. przez nieprzedstawienie powstałego w sprawie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi i orzeczenie niezgodnie ze stanowiskiem zajętym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym uiszczonych opłat sądowych, uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenia radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że sąd I instancji nie uwzględnił przy wykładni przepisu art. 73 § 1 k.p.a. jego funkcji oraz znaczenia instytucji "prawa strony do dostępu do akt sprawy" w systemie prawa. Powołując się na treść uchwały I OPS 1/18 skarżący kasacyjnie wskazał, że brak jest przekonującego argumentu przemawiającego za uznaniem, że leżący u podstaw uchwały wywód prawny, przemawiający za wykładnią rozszerzającą przepisu art. 73 § 1 k.p.a., odwołującą się do jego funkcji oraz znaczenia instytucji "prawa strony do dostępu do akt sprawy" w systemie prawa, nie uzasadnia również prawa strony do żądania przesłania pocztą kopii akt sprawy po ich sporządzeniu. Realizacja skorelowanego z tym prawem obowiązku nie wykracza bowiem, co do zasady poza możliwości techniczne i organizacyjne organu. Za wykładnią prezentowaną przez skarżącego przemawia również w jego ocenie wyjątkowa sytuacja, tj. okoliczność, że ma miejsce zamieszkania na obszarze Republiki Federalnej Niemiec, a w dniu 21 stycznia 2022 r., w którym żądał od organu "przesłania całości materiałów sprawy na adres jego zamieszkania w Niemczech" na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej był ogłoszony stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 340), który utracił moc z dniem 16 maja 2022 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 1027). W okresie obowiązywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii przedstawiciele władzy publicznej, w przekazach medialnych, formułowali wytyczne dotyczące m.in. ograniczenia osobistych wizyt w siedzibach organów władzy publicznej oraz korzystania w kontakcie z organami władzy publicznej ze środków porozumiewania się na odległość (np. poczty elektronicznej, telefonu, wideokonferencji). Skarżący uważa, że w sprawie nie zachodzi konieczność badania "ważnego interesu", który stanowi przesłankę żądania przez stronę uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, przewidzianego w art. 73 § 2 k.p.a., albowiem skarżący wywodzi prawo żądania przesłania pocztą kopii akt sprawy po ich sporządzeniu z art. 73 § 1 k.p.a., a nie z art. 73 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadne są podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy organ na wniosek strony postępowania zobowiązany był do sporządzenia kserokopii całości akt sprawy i wysyłki ich za granicę. Zarzuty skarżącego koncentrują się na odniesieniach do uchwały NSA o sygn. I OPS 1/18, gdzie wskazano, że "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. wskazać trzeba, że zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W analizowanej sprawie, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ma tzw. ogólną moc wiążącą, ale takiej wiążącej mocy nie ma uzasadnienie uchwały NSA. Zarówno sąd I instancji, jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielają pogląd wyrażony w ww. uchwale. Trudno jednak za skarżącym uznać za mieszczące się w zakresie uchwały sporządzanie przez organ kopii kompletnych akt sprawy administracyjnej oraz ich wysyłkę za granicę. Z jej treści nie wynika bowiem bezwzględny obowiązek organu przesyłania kopii akt sprawy stronie postępowania, lecz możliwość uwzględnienia takiego wniosku adekwatnie do możliwości technicznych i organizacyjnych organu. Doręczenie kopii akt, jeśli ich sporządzenie jest w możliwościach organu, należy traktować wyjątkowo. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał na str. 2 postanowienia, że z uwagi na dużą ilość dokumentów, których kopiowanie wymaga większego organizacyjnego wysiłku, nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony. PINB nie posiada także systemu kancelaryjnego, tzw. systemu obiegu dokumentów, który umożliwiałby udostępnienie akt sprawy w postaci elektronicznej. Także sąd I instancji na str. 6 uzasadnienia podzielił pogląd prezentowany w ww. uchwale, jednakże wskazał na zawarty w nim "bezpiecznik" w postaci powołania się na trudności organizacyjne. Skoro zatem sąd podziela stanowisko zajęte w uchwale, to nie ma obowiązku inicjowania trybu z art. 269 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 17 października 2024 r., sygn. III FSK 823/24, LEX nr 3784902). Do naruszenia przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a może dojść w sytuacji, w której sąd nie respektuje stanowiska NSA wyrażonego w sentencji uchwały, a nie w przypadku, gdy zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania budzą wątpliwości w świetle wniosków płynących z argumentacji czy poglądów wyrażonych w uzasadnieniu uchwały (zob. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. I FSK 285/19, LEX nr 3450945). Za chybiony wobec powyższego uznać trzeba zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Stosownie do treści art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W analizowanej sprawie zarówno organy, jak i sąd rozważały generalnie sytuację z art. 73 § 2 k.p.a., zgodnie z którym strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Tymczasem skarżący twierdzi, że podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 73 § 1 k.p.a. W powołanej uchwale NSA przyjął, iż dokonując systemowej wykładni art. 73 § 1 i 2 k.p.a. należało rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy, a nie całych akt sprawy, w każdym przypadku. Odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Z treści uchwały nie wynika bowiem bezwzględny obowiązek organu przesyłania kopii akt sprawy stronie postępowania. W sentencji uchwały zawarto bowiem quasi-ogranicznik działania organu polegającego na sporządzeniu przez organ kopii "dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy", sprowadzający się do wskazania granic obowiązku organu – jego "możliwości technicznych i organizacyjnych" (szerz. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. II OSK 233/20, LEX nr 3569058, J. Chlebny [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, A. Krawczyk, Warszawa 2025, art. 73). Tych aspektów skarżący zdaje się jednak nie dostrzegać. Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego o sporządzenie kopii akt sprawy nie realizował uzasadnionej potrzeby strony, a jego wykonanie stanowiłoby znaczny wysiłek organizacyjny i mogłoby wpłynąć na prawidłowe funkcjonowanie organu, do którego taki wniosek został przez stronę skierowany. Odmowa sporządzenia kopii akt sprawy nie ograniczyła w żaden sposób prawa strony do sądu oraz nie pozbawiła możliwości dochodzenia swoich praw. Skarżący miał bowiem wiele możliwości zapoznania się z treścią akt sprawy, jak chociażby stawienie się osobiście w siedzibie organu czy przez ustanowienie pełnomocnika (którym w myśl art. 33 § 1 k.p.a. może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych) celem realizacji przysługujących mu praw wynikających z art. 73 k.p.a. Wyraźnie podkreślić trzeba, że art. 73 § 1 k.p.a. wskazuje na możliwość sporządzenia kopii z akt, a nie kopii akt (całych). W związku z tym art. 73 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku sporządzenia i dostarczenia stronie postępowania, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych danej sprawy. Mówi on przede wszystkim o dostępie do akt, gwarantując uprawnienie wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 28 września 2022 r., sygn. II OSK 2721/19, LEX nr 3419875). Realizacja żądania strony przesłania za pośrednictwem tradycyjnej poczty wnioskowanych zwykłych kserokopii, odpisów (już sporządzonych przez organ), jest swoistym uprawnieniem organu, a nie jego prawem nakazanym obowiązkiem. Biorąc pod uwagę, że organ ma prawo do prowadzenia korespondencji ze stronami postępowania, to uprawnienie może dotyczyć także ew. doręczenia żądanych dokumentów, jednak przy założeniu, że to żądanie mieści się w rozmiarze względnie standardowej korespondencji (zob. wyrok WSA w Krakowie z 7 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Kr 542/18, LEX nr 2510490). Skoro organ nie miał możliwości technicznych i organizacyjnych do sporządzenia kserokopii całości akt sprawy i ich wysyłki za granicę to zaistniały przesłanki do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego. Słusznie wskazał także sąd I instancji, że w analizowanej sprawie okoliczności epidemiczne nie stanowią ważnego interesu strony do żądania wydania kopii akt. Również fakt, że skarżący zamieszkuje w Niemczech, sam w sobie nie stanowi ważnego interesu strony. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Przepisy te zaliczają się do katalogu zasad, uregulowanych w art. 6-16 k.p.a., i są to odpowiednio zasada prawdy obiektywnej (art. 7), uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7), zaufania do władzy publicznej, bezstronności, proporcjonalności oraz równego traktowania w działaniach organów administracji publicznej (art. 8 § 1), udzielania informacji (pomocy prawnej) stronom i innym uczestnikom postępowania (art. 9), czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10), przekonywania (art. 11), szybkości i prostoty (art. 12). Zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania wymaga nie tylko wskazania działania lub zaniechania organu, które spowodowało, że postępowanie nie było prowadzone zgodnie z daną zasadą, ale również wykazania, że mogło to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. I FSK 156/16, LEX nr 2399122). Tymczasem skarżący kasacyjnie takiego związku wystarczająco nie wykazał. Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu, a sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli jego legalności. Z powyższych przyczyn bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie należało sprostować z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., oczywistą omyłkę zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku odnośnie daty wydania zaskarżonego postanowienia, przez zastąpienie błędnie oznaczonej daty "8 marca 2023 r." prawidłową "8 marca 2022 r."