II OSK 926/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 186/18 o odrzuceniu skargi Z. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie niezałatwienia sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 186/18, odrzucił skargę Z. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie niezałatwienia sprawy. Uznając skargę za niedopuszczalną Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lipca 2018 r. skierowanym do Wojewody [...] skarżący zażądał wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewody do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Wojewody [...] w załatwieniu żądania strony stwierdzenia nieważności ww. uchwały. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, żądanie sformułowane w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. nie wymagało od organu nadzoru (Wojewody) wydania aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej P.p.s.a. albo też wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej lub ustawach, do których te dwa akty prawne mają zastosowanie (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W konsekwencji bezczynność, która jest przedmiotem skargi w sprawie niniejszej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (uregulowane w przepisach art. 90-92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2018 r., poz. 994, dalej: u.s.g.) prowadzi się zawsze z urzędu, a nie na wniosek. O tym zatem, czy wojewoda wyda rozstrzygnięcie nadzorcze decyduje tylko i wyłącznie on sam, zaś wnioski zawierające żądanie wydania takiego rozstrzygnięcia mogą być jedynie sygnałem, zwróceniem mu uwagi na ewentualne nieprawidłowości podjętej uchwały lub zarządzenia. Nie mogą one jednak "przymusić" Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, a postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym w rozumieniu K.p.a. prowadzonym w indywidualnej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2015 r., I OSK 962/15 oraz z dnia 22 października 2010 r.; I OSK 1755/10, jak też postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 517/15, z dnia 03 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 90/15, WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2018r., sygn. akt IV SAB/Po 14/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nie można skutecznie domagać się wydania przez organ nadzoru decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, bowiem takich decyzji prawo nie przewiduje, ani wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 K.p.a. Skoro więc wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje – jak wyżej wskazano – wyłącznie z urzędu i jest wyłączną kompetencją wojewody, to niewydanie tego rozstrzygnięcia nie może być kwalifikowane jako bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Z. W., postulując jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w innym składzie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 580 zł. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia postanowienia w przedmiocie zwrotu wpisu oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odrzucenie skargi zamiast jej uwzględnienie. W uzasadnienie autor skargi kasacyjnej wskazał, iż skarga na bezczynność dotyczyła nie tyle braku rozstrzygnięcia nadzorczego, ale jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, bowiem organ administracji winien w okolicznościach niniejszej sprawy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ, po doręczeniu mu podania, powinien zbadać, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania i w razie ich braku wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszym postępowaniu organ takiego postanowienia nie wydał i tym samym dopuścił się, zdaniem autora skargi kasacyjnej, bezczynności. Pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł w jego imieniu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem organu wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie a zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe i zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa także z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się wpierw do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie godzi się wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakowoż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W polskim systemie prawnym rozróżniamy dwa zasadnicze, odrębne, systemy badania zgodności uchwał organów gminy z prawem. Jeden z nich to badanie legalności uchwał organów gmin przez organy nadzoru, do których należy wojewoda. Te uprawnienia wojewody jako organu nadzorczego nad działalnością komunalną należą do jego własnych kompetencji. Realizuje on je bezpośrednio i w całości we własnym zakresie, niezależnie od tego, czy i od kogo wpłynął do niego wniosek o unieważnienie określonej uchwały organu gminy. Zajęte przez wojewodę stanowisko w związku z takim żądaniem (wnioskiem), to jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego lub udzielenie informacji o braku podstaw do jego wydania, kończy postępowanie nadzorcze przed wojewodą jako organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w tym trybie. Zwrócić należy uwagę również na to, że powyższe uprawnienia nadzorcze wojewody nie są uzależnione ani od przedmiotu uchwały, ani od tego, czy i czyje indywidualne interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone jej treścią. Drugim systemem kontroli legalności uchwał organów gmin jest tzw. skarga powszechna do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 101 u.s.g. Przysługuje ona każdemu, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. Jest to regulacja odmienna od uprawnień organów nadzoru. Dopuszczalność takiej skargi powstaje dopiero "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia". Porównanie powyższych dwóch systemów badania zgodności z prawem uchwał organów gmin, odmienny zakres podmiotowy i przedmiotowy środków prawnych służących temu badaniu oraz odrębny tryb ich realizacji dowodzą, że nie ma związków proceduralnych między środkami nadzoru służącymi organom nadzoru nad działalnością komunalną, a powszechną skargą sądową przewidzianą w art. 101 u.s.g. Przedmiotem wniosku skarżącego, skierowanego do Wojewody [...], było żądanie stwierdzenia nieważności, w trybie nadzoru, uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru prowadzi zawsze z urzędu, nie zaś na wniosek osób trzecich. Dlatego ewentualne pisma takich osób, wskazujące na wadliwości prawne określonych uchwał, nie powodują powinności wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. jest tylko taka decyzja organu nadzorczego, która władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (art. 91 ust. 1 tej ustawy). Brak reakcji organu nadzoru na pismo żądające stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności uchwały organu gminy nie jest "bezczynnością organu", o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Należy również podkreślić, że samo rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące gminy podlega wprawdzie zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale do złożenia takiej skargi uprawniona jest tylko gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.). Takie uregulowanie ustawowe wyłącza możliwość wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez jakikolwiek inny podmiot poza gminą lub związkiem międzygminnym. Inne podmioty natomiast mogą kwestionować legalność uchwał organów gminy w trybie art. 101 u.s.g. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że ewentualne postępowanie nadzorcze prowadzone jest przez organ nadzoru z urzędu, a przepisy nie przewidują możliwości skutecznego - z prawnego punktu widzenia, zgłoszenia przez jakikolwiek podmiot żądania podjęcia stosownych czynności nadzorczych. Pisma podmiotów zainteresowanych w podjęciu przez wojewodę określonych działań nie mogą być uznawane za wniosek zobowiązujący organ nadzoru do podjęcia żądanej aktywności, lecz co najwyżej mogą stanowić źródło informacji dla tego organu do podjęcia czynności z urzędu, jeżeli dodatkowo dotyczyć będą aktu podlegającego jego kognicji. Z tego względu uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie została rozpoznana skarga kasacyjna od postanowienia.