II OSK 947/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 309/20 w sprawie ze skargi E. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty tzn. renty planistycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 309/20 oddalił skargę E. P. i M. P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu i zobowiązaniu skarżących do uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości gruntowej położonej w [...]przy ul. [...], w granicach działek nr [...] i nr [...], [...], obręb [...], o łącznej powierzchni 1,6134 ha, w związku z podjęciem przez Radę Gminy [...] uchwały z [...]kwietnia 2018 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wyodrębnionego terenu położonego przy ul. [...] (dalej: plan miejscowy). Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo oparły zaskarżoną decyzję na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego R. K.. W operacie rzeczoznawca biegły uzasadnił wybór podejścia oraz metody wyceny nieruchomości. Zdaniem Sądu wyjaśnienia rzeczoznawcy w tym zakresie są rzeczowe, logiczne i spójne. Co kluczowe dla sprawy biegły wyjaśnił, że "na podstawie badania rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną stwierdzono korelację między ceną za 1 m2 takiego gruntu a wysokością maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy działki. Korelacja ta jednak nie jest liniowa tzn. wzrost wysokości współczynnika nie jest wprost proporcjonalny do wzrostu ceny transakcyjnej za 1 m2 takiej działki. Wynika to z faktu, że pomimo potencjalnie większej możliwości zagęszczenia zabudowy na działce, nie jest możliwe w pełni wykorzystanie przez deweloperów współczynnika, z uwagi na inne ograniczenia planistyczne (konieczność zapewnienia miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej itp.)". Organ ponownie rozpoznając sprawę, zlecił rzeczoznawcy sporządzenie aneksu do operatu. Biegły w aneksie z [...] października 2019 r. wskazał, że został on opracowany "w celu przedstawienia szczegółowej analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę mieszkaniową wielorodzinną. Analiza ta stanowi rozszerzenie w stosunku do analizy zawartej w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2019 r. i ma na celu wykazanie, w jakim stopniu cena rynkowa "wskaźnik intensywności zabudowy" wpływa na zmianę cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną". W ocenie Sądu I instancji skoro biegły uzasadnił (także w aneksie) w rzetelny sposób wybór podejścia oraz metody wyceny nieruchomości, to nie ma podstaw do ich kwestionowania pod względem merytorycznym. Jeśli chodzi zaś o dobór "nieruchomości podobnych", to podkreślono, że dla zakwestionowania doboru nieruchomości podobnych niezbędne jest wykazanie oczywistych błędów i sprzeczności przyjętych przez biegłego założeń z zasadami wynikającymi z wiedzy fachowej. Tymczasem treść zarzutów skargi nie zawiera jasno sformułowanych uwag popartych specjalistyczną wiedzą, opierając się tym samym na przypuszczeniach, które sprowadzają się do wniosku, że inny dobór nieruchomości pozwoliłby na osiągnięcie innego wyniku szacowania. Ewentualne zastrzeżenia co do sposobu wyceny powinny jednak mieć ugruntowanie w wiedzy fachowej, a nie stanowić luźne przypuszczenia i możliwe warianty. Sąd I instancji zaakcentował, że organ odwoławczy (rozpoznając sprawę po raz drugi) prawidłowo i wyczerpująco - dokonał analizy oraz oceny sporządzonego operatu szacunkowego i aneksu. Trafnie organ II instancji doszedł do przekonania, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy zawiera dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie wskazuje okoliczności sprawy konieczne do oceny adekwatności tego dowodu do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Podzielono stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym analizowany operat szacunkowy wyjaśnia, dlaczego rzeczoznawca dokonał takich, a nie innych wyborów i ustaleń. Zawiera treści umożliwiające zweryfikowanie toku i podstawy rozumowania rzeczoznawcy, które doprowadziło go do określonych ustaleń determinujących wysokość opłaty planistycznej. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) rażące naruszenie przepisów procedury mające istotne znaczenie na wynik sprawy: a) art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) przez uznanie, iż organ prawidłowo rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, podczas gdy pominięto dowody z umowy sprzedaży i umowy przedwstępnej, ewentualnie art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak podstawy prawnej, wyjaśnienia i nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 Kpa przez organy administracji publicznej, a w konsekwencji uniemożliwienie kontroli instancyjnej przez brakujące elementy uzasadnienia; b) art. 80 Kpa w zw. z art. 175 ust. 1 i art. 174 ust. 3 i 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: ugn) poprzez uznanie, iż okoliczność wzrostu wartości nieruchomości została udowodniona operatem szacunkowym, co do którego istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące rynków porównawczych, powierzchni, przeznaczenia itd., a także wpływy współczynnika zabudowy na wartość nieruchomości; c) art. 81a § 1 Kpa poprzez uznanie, iż organ mógł rozstrzygnąć zgłaszane wątpliwości co do operatu (dot. porównania nieruchomości na całkowicie innych rynkach, zabudowy, przeznaczeniu i powierzchni, wpływu współczynnika zabudowy na wartość nieruchomości) na niekorzyść strony odwołującej się, i brak uwzględniania w tej mierze dowodów przeciwnych (umów, czy dowodu z opinii biegłego); d) art. 7 w zw. z art. 136 § 1 Kpa poprzez uznanie, iż nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji było prawidłowe, mimo uzasadnionej podstawy jego przeprowadzenia, tj. wątpliwości co do operatu oraz istnienia innych dowodów w sprawie, m.in. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego, bądź ewentualne uchylenie decyzji; e) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 Kpa poprzez uznanie za prawidłowe braku w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do zarzutów związanych z nierozpoznaniem istoty sprawy przez organ I instancji, tj. pominięcie dowodów przeciwnych wobec operatu (umowy przedwstępnej i sprzedaży); f) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 Kpa poprzez uznanie za prawidłową sprzeczność rozważań w uzasadnieniu, w których z jednej strony organ podważa sens operatu wobec prawie identycznego przeznaczenia terenu, z drugiej zaś - daje wiarę operatowi; g) art. 8 Kpa poprzez uznanie za prawidłowe nieodniesienie się do zarzutów stawianych w odwołaniu, w szczególności błędów rzeczoznawcy (wadliwego porównania nieruchomości i ustalenia znacznego wpływu współczynnika zabudowy na wartość nieruchomości); 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: upzp) poprzez zastosowanie i ocenę, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło; b) art. 37 ust. 1 upzp poprzez jego niezastosowanie i brak określenia wartości nieruchomości i wzbogacenia; b) art. 154 ust. 1 ugn poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organy nie mają kompetencji do oceny opinii rzeczoznawcy. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa). 4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących tak naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania wskazać należy, że w zasadzie dotyczą one kwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, zaakceptowanych przez organy i Sąd I instancji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19; 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19; 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18). 4.5. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, a skarżący nie przedstawili jakiegokolwiek dowodu podważającego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. K. Operat, aneks oraz dodatkowe wyjaśnienia biegłego wskazują, że podwyższenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy z “1.5" w starym planie na “3.5" w nowym daje możliwości zrealizowania budynków o większej powierzchni użytkowej, co skutkuje wzrostem wartości ww. nieruchomości. Nie sposób natomiast odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do merytorycznej poprawności analizy rynku, przyjętych cech i ich wag, porównania nieruchomości na całkowicie innych rynkach oraz wpływu współczynnika zabudowy na wartość nieruchomości. Są to bowiem wiadomości specjalne w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Organy orzekające w sprawie, a także Sąd Wojewódzki, nie mogły dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i Sąd nie są uprawnione. Natomiast tak uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji klarownie wyjaśnia podstawy oparcia decyzji o powołaną opinię biegłego. 4.6. W związku z tym, że podstawą naliczenia opłaty z tytułu ulepszenia planistyczego jest operat szacunkowy określający rynkową wartość nieruchomości na podstawie analiz rynku o ceny nieruchomości podobnych, to w tym zakresie bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do umowy przedwstępnej i umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 4 upzp mówi o "wzroście wartości nieruchomości", który w żaden sposób nie jest niezależny od ceny sprzedaży nieruchomości objętej opłatą. Opłata z tytułu ulepszenia planistycznego jest ustalana w oparciu o rynkową wartość nieruchomości, nie zaś jej cenę. Właściciel może bowiem zbyć nieruchomość tak poniżej jej wartości rynkowej, jak i powyżej (wyrok WSA w Gliwicach z 6 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 308/19). 4.7. Tym samym wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieusprawiedliwione. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Kpa nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, który zresztą wprost ich nie stosuje, a dokonuje tylko oceny zastosowania art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa w zw. z art. 175 ust. 1 i art. 174 ust. 3 i 3a ugn, art. 81a §1 Kpa, art. 7 w zw. z art. 136 § 1 Kpa, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 Kpa, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 Kpa oraz art. 8 Kpa. 4.8. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, naruszenie art. 141 § 4 Ppsa to naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 Ppsa (wyrok NSA z 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 1263/17). Tym samym nie można uznać za trafne zarzutów skarżących, że zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. 4.9. Zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 upzp nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle tego przepisu przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego jest wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej przepis ten nie ogranicza dopuszczalności ustalenia opłaty tylko do zmiany przeznaczenia nieruchomości. W przypadku zmiany planu modyfikacji może ulec bowiem nie samo przeznaczenie nieruchomości, ale poszczególne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wartość nieruchomości według jej statusu planistycznego (urbanistycznego) kształtowana jest przez dużo więcej elementów aniżeli tylko samo przeznaczenie np. MU czy MW/U. W przypadku gruntów przeznaczonych pod zabudowę kluczowe znaczenie dla wartości ma analizy chłonności inwestycyjna gruntów wskazująca na to ile finalnie metrów powierzchni użytkowej lokali może zostać zrealizowane. Zmiana takich parametrów planistycznych jak nieprzekraczalne linie zabudowy, wysokość budynków, liczba kondygnacji budynków, intensywność zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna czy ilość miejsc parkingowych może wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie został wykazany wzrost wartości w skutek istotnego podwyższenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Zatem podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że cel i przeznaczenie nieruchomości w ogóle się nie zmieniły nie ma znaczenia dla dopuszczalności ustalenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 upzp. 4.10. Nie został naruszony również art. 37 ust. 1 upzp. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika obowiązek dokonania przez organ matematycznej operacji związanej z koniecznością ustalenia przez organ wartości nieruchomości po zmianie planu i przed zmianą planu, a następnie odjęcia od siebie tych wartości. Wartość nieruchomości przed, jak i po zmianie planu oraz wysokość wzrostu wartości została bowiem ustalona w operacie szacunkowym i nieracjonalne byłoby dokonywanie ponownych ustaleń w tym zakresie i konieczność zawarcia w decyzji określonego działania matematycznego. Przy tym skarżący nie kwestionują od strony matematycznej prawidłowości samego obliczenia 30 % różnicy pomiędzy wartością przed zmianą planu i po jego zmianie. 4.11. Przepis art. 154 ust. 1 ugn nie stanowi wzorca kontroli operatu szacunkowego przez sąd czy organ i nie wyznacza zasad oceny opinii biegłego. Z przepisu tego wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. O jego naruszeniu można by mówić wtedy, gdy to organ narzuciłby biegłemu przykładowo wybór podejścia szacowania nieruchomości. 4.12. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga skarżących nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat mógł zostać oceniony na wniosek skarżących w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn także w trakcie postępowania kasacyjnego, którego jednak skarżący nie złożyli. 4.13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. W oparciu o art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.