II OW 112/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy a Wojewodą Dolnośląskim w przedmiocie rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. w W. od decyzji Starosty Górowskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr [...] o powierzchni 0,8803 ha, stanowiącej użytek rolny klasy RIIIb, położonej w miejscowości T., Gmina Niechlów postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy jako organ właściwy do rozpoznania odwołania Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą Dolnośląskim, poprzez wskazanie, który z wymienionych organów jest właściwy do rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. w Warszawie od decyzji Starosty Górowskiego z dnia 18 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr [...] o powierzchni 0,8803 ha, stanowiącej użytek rolny klasy RIIIb, położonej w miejscowości T., Gmina N. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało Wojewodzie Dolnośląskiemu przedmiotowe odwołanie, wskazując, że właściwość tego organu do rozpatrzenia sprawy wynika z art. 3 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Wojewoda Dolnośląski zwrócił Kolegium przedmiotowe odwołanie. W ocenie Wojewody, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje expresis verbis organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach dotyczących wyłączenia z produkcji rolnej. Wojewoda podniósł, że jako organ rządowej administracji ogólnej kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Zadania i kompetencje wojewody w stanach nadzwyczajnych określają odrębne ustawy. Wśród zadań Wojewody wymieniono m.in. sprawowanie funkcji organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie stanowi jednak lex specialis wobec art. 17 pkt 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje jedynie, że na mocy ustaw szczególnych wojewodzie może zostać powierzona rola organu II instancji. Zdaniem Wojewody, art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie konstytuuje ogólnej kompetencji wojewody do orzekania w II instancji we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, gdyż taka kompetencja została wojewodzie odebrana na mocy nowelizacji k.p.a. z grudnia 1994 r. i nie została mu ponownie przyznana. Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt I OW 142/11, na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Oparte jest ono bowiem na założeniu, że wejście w życie "nowej" ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w sposób pośredni dokonało nowelizacji art. 17 k.p.a. w zakresie uprawnień orzeczniczych jako organu II instancji. Natomiast art. 3 pkt 7 cytowanej ustawy, nawet interpretowany łącznie z pkt 5, nie definiują zakresu właściwości orzeczniczej wojewody, jedynie wskazują, że wojewoda taką funkcję pełnić może, o ile przepisy szczególne wprowadzą inną, niż wynikającą z ogólnej regulacji art. 17 k.p.a., właściwość do orzekania w II instancji w sprawach, w których I instancją były organy samorządu terytorialnego. W ocenie Wojewody, wbrew zatem twierdzeniom Naczelnego Sądu Administracyjnego zamiarem ustawodawcy nie było pozbawienie samorządowych kolegiów części ich uprawnień orzeczniczych i przywrócenie wojewodzie prawa do orzekania w I instancji w każdej sprawie z zakresu administracji rządowej, lecz wręcz przeciwnie - zwiększenie roli orzeczniczej kolegiów kosztem uprawnień wojewodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę. Wskazało, że samorządowe kolegia odwoławcze przestały być właściwe do prowadzenia tego rodzaju spraw po wejściu w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - co wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu w sprawie sygn. akt I OW 142/11. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy stanowi zaś, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Podobne stanowisko zajął wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 i w postanowieniu z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt I OW 179/10 podkreślając, że jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. W ocenie Kolegium, skoro z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że zadania starosty, o których mowa w tej ustawie, są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w powyższej sprawie, to organem właściwym jest wojewoda. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Dolnośląski wniósł o wskazanie jako organu właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według. norm przypisanych. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia są zawsze samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis ten w wyniku nowelizacji z dnia 6 grudnia 1994 r. otrzymał brzmienie: organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach samorządowe kolegia odwoławcze. Kolejna nowelizacja z dnia 1 stycznia 1999 r. (art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1988 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa - Dz. U. nr 162, poz. 1126 ze zm.) nadała cytowanemu przepisowi obecne brzmienie. Również art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych z dnia 12 października 1994 r. stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda wskazał, że w postanowieniu z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt. II OW 105/11 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w braku przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ odwoławczy należy przyjąć zgodnie z ogólną normą art. 17 pkt 1 k.p.a. i uznać, że właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że analiza przepisów ustrojowych nie pozwala na przyjęcie domniemania kompetencji wojewody jako organu odwoławczego. W ocenie Wojewody, przedstawione przez Kolegium postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r. odbiega od utrwalonej linii orzeczniczej prezentowanej w postanowieniach z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OW 23/10 oraz z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt. II OW 105/11. W ocenie Wojewody, nie można się zgodzić z utożsamieniem ustawowego domniemania kompetencji do załatwiania spraw publicznych z uprawnieniem do orzekania w II instancji w sprawach administracyjnych. Literalna interpretacja art. 3 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej prowadziłaby do wykładni, zgodnie z którą wojewoda byłby organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w każdej sprawie. Przepis ten nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń odnośnie zakresu spraw powierzonych wojewodzie do orzekania. Zakres unormowania art. 3 ust. 1 pkt 5 oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 to dwie odrębne normy prawne i nie można ich automatycznie zestawiać. Pierwsza regulacja wskazuje, że wojewoda jest właściwy do załatwienia każdej sprawy z zakresu administracji rządowej, jeśli przepisy nie określają innej właściwości. Zdaniem Wojewody, przepis ten ma analogiczny charakter prawny jak np. art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc celem tej regulacji jest przeciwdziałanie sytuacji, w której istniałoby niezrealizowane zadanie z zakresu administracji rządowej, ponieważ żaden z organów nie zostałby wyznaczony do jego realizacji. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że dodatkowy argument za prawidłowością przedstawionego stanowiska stanowi uzasadnienie projektu ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W uzasadnieniu tym wskazano, że elementem reformy administracji publicznej będzie przesunięcie zadań administracji publicznej wykonywanych dotychczas przez wojewodę w kierunku samorządu wojewódzkiego jako zadań własnych oraz w kierunku wyspecjalizowanych organów, w tym samorządowych kolegiów odwoławczych. Tak wiec pozbawienie samorządowych kolegiów odwoławczych części ich uprawnień orzeczniczych i przywrócenie wojewodzie prawa do orzekania w II instancji w każdej sprawie z zakresu administracji rządowej byłoby absolutnie sprzeczne z założeniami ustawodawcy. Ponadto należy podkreślić, że pozostałe samorządowe kolegia odwoławcze uznają swoją kompetencję jako organu II instancji w sprawach tego rodzaju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwana "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Przedstawiony do rozstrzygnięcia spór, jest sporem kompetencyjnym, gdyż dotyczy sporu pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego, a organem administracji rządowej (A. Skoczylas. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 51 i n.), przy czym spór ten ma charakter sporu negatywnego, albowiem żaden z organów nie uznaje się za organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Stosownie do treści z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, przy czym ust. 2 tego przepisu stanowi, że zadania starosty, o których mowa w ustawie są zadaniami z zakresu administracji rządowej. W sprawie niniejszej poza sporem jest to, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji był starosta, który wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej. Kwestią sporną pozostaje zatem to, który organ jest organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego organem właściwym jest w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) nie stanowi lex specialis względem postanowień art. 17 pkt 1 k.p.a. Przepis ten jedynie wskazuje, że na mocy ustaw szczególnych wojewodzie może zostać powierzona rola organu drugiej instancji. Wśród zadań wojewody w art. 3 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy wymieniono m.in. sprawowanie funkcji organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyżej powołane przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, nie konstytuują zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie ogólnej kompetencji wojewody do orzekania w drugiej instancji we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej. Właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Górowskiego w przedmiocie ustalenia opłaty za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji rolniczej wynika z samego brzmienia art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który nie zawiera zapisu, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do Starosty jest wojewoda. Przepis ten miałby wówczas charakter lex specialis w stosunku do art. 17 pkt 1 k.p.a., gdyż mieściłby się w formule tam zamieszczonej: "chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej" podobnie jak np. art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., czy też art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym uznać należało, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnął spór kompetencyjny i wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy jako organ właściwy do rozpoznania odwołania.