II OZ 236/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 989/22, oddalające wniosek Z. Ł. o wyłączenie sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. Z. od orzekania w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 września 2022 r. nr 251/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z 18 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pkt 1 odrzucił wniosek Z. Ł. (dalej jako skarżąca) w zakresie żądania wyłączenia Sędziego WSA A. S., Sędziego WSA P. M. i Sędziego WSA R. A. od orzekania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 989/22. W pkt 2 oddalił wniosek w zakresie żądania wyłączenia asesora WSA M. O. od orzekania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 989/22. Kolejnym wnioskiem z 8 listopada 2023 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 19 P.p.s.a. o wyłączenie sędziego M. Z. jako nieuprawnionego do orzekania w sprawie o wyłączenie Sędziego WSA A. S., Sędziego WSA P. M. i Sędziego WSA R. A., określonego w postanowieniu z 18 października 2023 r. jako Sędzia WSA w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 989/22, po rozpoznaniu wniosku Z. Ł. dotyczącego wyłączenia sędziego WSA w Łodzi M. Z. od orzekania w sprawie z jej skargi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 września 2022 r. nr 251/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 22 § 1 i 2 w zw. z art. 18 § 1 i art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej P.p.s.a. ), oddalił przedmiotowy wniosek. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył treść art. 18 P.p.s.a., art. 19 P.p.s.a. określające podstawy wyłączenia sędziego z mocy ustawy i na jego wniosek. Wskazał też na tryb orzekania w sprawie o wyłączenie sędziego, który reguluje art. 20 i art. 22 P.p.s.a. Sąd zauważył, że instytucja wyłączenia sędziego, z mocy prawa jak i na wniosek, ma zapewnić, ze sprawa zostanie rozpoznana w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli wcześniej wskazanych w ustawie związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis tej instytucji sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami odnośnie do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy. Zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżącą motywy nie uzasadniają konieczności wyłączenia sędziego WSA M. Z. od rozpoznania przedmiotowej sprawy, w tym od rozpoznania wniosku o wyłączenie Sędziów WSA WSA A. S., Sędziego WSA P. M., Sędziego WSA R. A. i Asesora WSA M. O., bowiem podniesione przez skarżącą okoliczności w żaden sposób nie świadczą o spełnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 18 P.p.s.a. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa Sąd zauważył, że sama podejrzliwość strony, brak zaufania do bezstronności sędziego, czy też przeświadczenie o prowadzeniu przez sędziego postępowania w sposób wadliwy czy nieobiektywny, nie stanowią przesłanki uzasadniającej wyłączenie sędziego od orzekania w sprawie. Subiektywne przekonanie wnioskodawcy odnośnie do istnienia przyczyn wyłączenia sędziego, niepoparte przy tym żadnymi dowodami, nie może stanowić podstawy wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 P.p.s.a. Nie jest wystarczająca sama utrata wiary w bezstronność sędziego, wynikająca z jednostronnych odczuć wnioskującego, konieczne jest wskazanie obiektywnych, poważnych powodów wnoszenia żądania. Rozpatrzenie wniosku o włączenie sędziego lub sędziów powinno odbywać się każdorazowo w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Niedopuszczalne jest bowiem formułowanie zarzutów o generalnym braku bezstronności danego sędziego w oderwaniu od specyfiki i okoliczności jednostkowej sprawy. Przesłanki wyłączenia sędziego powinny pozostawać w takim związku przyczynowym między ich wystąpieniem a powstaniem oceny sądu w taki sposób, że prawdopodobne jest, że w tych okolicznościach sędzia może okazać się nieobiektywny. Bezstronność sędziego jest ściśle związana z obiektywizmem w rozstrzyganiu danej sprawy, a więc wolnego od emocji stosunku do sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia bądź też emocjonalnego stosunku do strony wynikającego m. in. Z więzi rodzinnej, przyjaźni lub koleżeństwa. Sąd zauważa, że brak bezstronności sędziego skarżąca opiera na wadliwości powołania Krajowej Rady Sądownictwa. Zgodnie z art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie powoływani są przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Tę normę konstytucyjną w sądownictwie administracyjnym realizuje art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), z którego wynika, że sędziów sądów administracyjnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Akt powołania sędziego stanowi konstytucyjną i ustawową kompetencję Prezydenta, która nie wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że Prezydent ma prawo odmowy uwzględnienia wysuniętych przez KRS wniosków, gdy sprzeciwiałyby się one wartościom, na straży których postawiła go Konstytucja. Sąd stwierdził, że z powyższego wynika, że w procedurze nominacyjnej sędziów Prezydent nie pełni jedynie roli zatwierdzającej ale może sprzeciwić się każdej kandydaturze, w sytuacji kiedy uzna, ze nominacja danej osoby na stanowisko sędziego stały w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi, do ochrony których został powołany. Uprawnienia w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta a Konstytucja nie zna prawa podmiotowego dostępu do służby sędziowskiej. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą. (postanowienie NSA z 25 kwietnia 20189 r., sygn. akt II GZ 62/19, publ. CBOSA). W sytuacji, gdy Prezydent nie znalazł podstaw do odmowy powołania na stanowisko sędziego, to sąd administracyjny w postępowaniu o wyłączenie sędziego nie może dokonywać oceny prawidłowości powołania tego sędziego. Sąd zauważył, że instytucja wyłączenia sędziego nie służy kontroli działań Prezydenta podejmowanych w ramach jego konstytucyjnych kompetencji określonych w art. 179 i art 144 ust. 2 i ust. 3 pkt 17 Konstytucji. W ocenie Sądu, zarzut wadliwego powołania sędziego przez Krajową Radę Sądownictwa, w świetle przeprowadzonych wyżej przez Sąd wywodów, nie stanowił wystarczających podstaw do uwzględnienia zgłoszonego wniosku. Sąd uznał, że rozpatrywany wniosek w żadnym fragmencie nie zawiera argumentacji, która wskazywałaby na uzasadnioną wątpliwość, odnośnie do bezstronności wskazanego sędziego w niniejszej sprawie, co czyni przedmiotowe żądanie niezasadnym. Sformułowanie użyte w przedmiotowym wniosku Sąd ocenił jako przejaw ogólnego niezadowolenia strony z faktu wyznaczenia ww. sędziego do składu orzekającego w sprawie rozpoznania wniosku o wyłączenie Sędziów WSA A. S., P. M., WSA R. A. i Asesora WSA M. O., który nie spełnia jej oczekiwań odnośnie do prowadzenia postępowania sądowego w sprawie. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 22 § 2 P.p.s.a. sędzia , którego wniosek dotyczy, złożył oświadczenie, że w stosunku do niego nie zachodzą okoliczności określone w art. 18 i art. 19 P.p.s.a., dające podstawę do wyłączenia go od rozpoznania niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, prawdziwość tego oświadczenia nie budzi wątpliwości. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. Skarżąca zarzuca błędne przyjęcie, że wniosek jest bezzasadny, nie zawiera argumentacji, która wskazywałaby na uzasadnioną wątpliwość odnośnie do bezstronności wskazanego "sędziego" pomimo oczywistego faktu, że okoliczności te wystąpiły. Zarzuca też brak w uzasadnieniu pełnego stanowiska odnośnie do stanu faktycznego mającego wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podnosi, że w świetle orzecznictwa ETPCz i TSUE naruszenie praworządności w Polsce ma charakter systemowy, wynikający ze sposobu politycznego ukształtowania KRS, a skutkiem tego jest. m.in. wybór idących na "współpracę z dobrozmianową władzą" neo-sędziów. W uzasadnieniu Sądu brak jest odpowiedzi na zarzut skarżącej, że M. Z. sam będący neo-sędzią, orzekając w sprawie o wyłączenie innych neo-sędziów, orzeka wbrew zasadzie nemo iudex in causa sua, bo został podobnie jak oni powołany w wadliwej procedurze. Udział M. Z. w wyłączeniu innych neo-sędziów jest obiektywnym i poważnym powodem wyłączenia go od orzekania w niniejszej sprawie, w której faktycznie ocenia on również swój status, co wywołuje u skarżącej uzasadnioną wątpliwość odnośnie do jego bezstronności, nad czym Sąd się nie pochylił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że wyłączenie sędziego od orzekania w sprawie sądowoadministracyjnej może nastąpić z mocy samej ustawy (art. 18 P.p.s.a.), bądź też na wniosek strony lub żądanie sędziego (art. 19 P.p.s.a.). W pierwszym ze wskazanych przypadków przyczyny wyłączenia sędziego zostały enumeratywnie wymienione, a zatem tworzą one katalog zamknięty, co wyłącza możliwość stosowania wykładni rozszerzającej. Natomiast w przypadku wyłączenia na wniosek strony (bądź na żądanie sędziego) sąd wyłącza sędziego, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby ona wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w sprawie. Zasadność wniosku o wyłączenie sędziego zależy zatem od okoliczności faktycznych, jakie w każdym konkretnym przypadku mogą mieć wpływ na sposób prowadzenia postępowania przez sędziego. Przy czym stosownie do treści art. 20 P.p.s.a., to strona składająca wniosek obowiązana jest wskazać oraz uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Postanowienie w przedmiocie wyłączenia sędziego, zgodnie z treścią art. 22 § 2 P.p.s.a., poprzedza złożenie wyjaśnień przez tego sędziego, którego wniosek dotyczy. Z akt sprawy wynika, że wskazany we wniosku sędzia złożył oświadczenie, z którego treści wynika, że pomiędzy stroną a nim nie zachodzą okoliczności tego rodzaju, że mogłyby one wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w tej sprawie tj. w sprawie wyłączenia od rozpoznania niniejszej sprawy Sędziów WSA A. S., P. M., WSA R. A. i Asesora WSA M. O. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi różnicują zasady wyłączenia sędziego w zależności od charakteru przesłanek, które mają stanowić podstawę tego wyłączenia. Sędzia z mocy samej ustawy wyłączony jest w sprawach, w których wystąpią przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 18 P.p.s.a. Katalog tych przesłanek jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco, co związane jest z doniosłością skutków prawnych orzekania przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Skutkiem takim jest bowiem nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast na podstawie art. 19 P.p.s.a. sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Powyższy przepis odnosi się do sytuacji, w której konkretne okoliczności danego postępowania przemawiają za uznaniem, że w rozpatrywanej sprawie możliwe jest zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. O wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości, zaś wniosek o wyłączenie na podstawie przepisu art. 19 P.p.s.a. powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 538/17; postanowienia NSA: z 15 marca 2016 r. sygn. akt I OZ 203/16, z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 40/15). Na konieczność odniesienia względnych przesłanek wyłączenia sędziego do okoliczności danej sprawy sądowoadministracyjnej, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1917/18 wskazując, że wątpliwości co do bezstronności sędziego, w rozumieniu art. 19 P.p.s.a., muszą być każdorazowo odnoszone do konkretnego sędziego w konkretnej sprawie, natomiast inne podstawy wyłączenia sędziego z mocy prawa enumeratywnie wymienia art. 18 P.p.s.a. Wyłączną okolicznością, która miałaby, zdaniem skarżącej, przemawiać za wyłączeniem Sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. Z. od orzekania w jej sprawie zainicjowanej wnioskiem o wyłączenie Sędziów WSA A. S., P. M., WSA R. A. i Asesora WSA M. O. od rozpatrywania jej skargi, jest wadliwe powołanie tego sędziego jak i wskazanych sędziów przez wadliwie "politycznie" obsadzoną Krajową Radę Sądownictwa. Skarżąca wskazuje, że skoro sędziowie rozpatrujący jej skargę są powołani przez wadliwie wybraną KRS, to nie mogą sprawować urzędu sędziego a w konsekwencji orzekać w jej sprawie. Podobnie sędzia M. Z. jest wyłączony od orzekania o ich wyłączeniu na wniosek skarżącej bowiem tak jak oni jest sędzią z wadliwego powołania KRS. Zdaniem NSA, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że ewentualna wadliwość powołania przez KRS sędziego M. Z. nie jest okolicznością, która jest obiektywną okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że zachodzi obawa odnośnie do jego bezstronności przy orzekaniu o wyłączeniu innych sędziów, powołanych przez tą samą KRS co on. Kompetencja Krajowej Rady Sądownictwa do oceny i przedstawienia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do powołania kandydatur osób ubiegających się o urząd sędziego wynika z Konstytucji RP (art. 186 ust. 1 i art. 187 ust. 4 Konstytucji) oraz ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa. Kompetencja Prezydenta RP do powołania zgłoszonego przez KRS kandydata na sędziego, jest jego wyłącznym konstytucyjnym uprawnieniem tzw. prerogatywą, która dla jej ważności nie wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). Żaden sędzia nie ma wpływu na jego akt powołania przez Prezydenta RP. Nie przysługuje mu prawo podmiotowe do objęcie tego urzędu. Prezydent RP dzierży więc samodzielne, konstytucyjne uprawnienie by powoływać na sędziów kandydatów przedstawionych przez KRS. Może odmówić powołania gdyby uznał, że naruszy to prawo. Skoro jednak nie widzi ku temu podstaw dokonuje aktu nominacji sędziowskiej mocą nadanych mu konstytucją uprawnień. Okoliczność ta powoduje, że sąd administracyjny nie jest uprawniony oceniać zgodności z prawem takiego aktu, a tym bardziej nie może on decydować o wyłączeniu sędziego kiedy kwestionowany jest przez strony akt powołania danego sędziego. W tym stanie prawnym Sąd I instancji słusznie uchylił się od oceny aktu powołania M. Z. na sędziego, który jest kwestionowany przez stronę i postąpił prawidłowo uznając, że okoliczność ta jako taka nie może stanowić podstawy do oceny istnienia lub nie istnienia wątpliwości odnośnie do bezstronności sędziego. Skoro Sąd nie mógł wadliwości ocenić to nie mógł jej też zakwestionować a w konsekwencji nie mógł stwierdzić, że wadliwe powołanie miało miejsce. Jako okoliczność nie uprawdopodobniona nie mogła ona przesądzić o istnieniu przesłanki uzasadnionej wątpliwości odnośnie do bezstronności sędziego. Brak było zatem podstawy do wyłączenia Sędziego M. Z. od orzekania o wyłączeniu innych sędziów. W przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 22 § 2 P.p.s.a. sędzia WSA M. Z. złożył pisemne oświadczenie, że między nim a stroną nie zachodzą żadne okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w sprawie. Wobec niewskazania przez skarżącą okoliczności, które mogłyby podważyć prawdziwość tego oświadczenia, w sytuacji, gdy nie budzi żadnych wątpliwości prawdziwość złożonego przez sędziego oświadczenia, wniosek o jego wyłączenie nie zasługuje na uwzględnienie (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I OZ 864/10). Prawdziwości tych oświadczeń nie podważa w żaden sposób twierdzenie skarżącej o wadliwym powołaniu sędziego bowiem fakt jego powołania nie stanowi o tym, że rozpatrując jej sprawę będzie to czynił niezgodnie z przepisami, czy w emocjonalnym nastawieniu do niej jako osoby mu nieznanej, które poddawałyby w wątpliwość jego bezstronność. Skarżąca w zażaleniu nie podnosi żadnych okoliczności, które miałyby wpływ na uchylenie zaskarżonego postanowienia o odmowie wyłączenia sędziego i ponownie odwołuje się do argumentacji zawartej we wniosku o wyłączenie. Jak słusznie zauważa Sąd I instancji samo niezadowolenie skarżącej z rozpatrywania jej wniosku o wyłączenie innych sędziów, którzy mieli rozpatrywać jej skargę, przez sędziego M. Z., nie uzasadnia przyjęcia na podstawie obiektywnych okoliczności, że będzie orzekał z naruszeniem bezstronności. Wybór tego sędziego w tej samej procedurze powołania, właściwej dla wielu sędziów powoływanych w tym samym czasie, nie decyduje automatycznie, że będzie faworyzował on tych sędziów gdyby doszło do złożenia wniosku o ich wyłączenie pod zarzutem wyboru przez wadliwą KRS. Dopóki powołanie sędziego przez KRS a następnie Prezydenta RP nie zostanie we właściwej procedurze prawej zakwestionowane to nie może stanowić obiektywnej okoliczności podważającej jego status. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarżąca nie powołała, ani też nie uprawdopodobniła istnienia jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wniosek, co czyni jej żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia bezpodstawnym. W tej sytuacji, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o braku podstaw do wyłączenia powyższego sędziego na podstawie art. 18 P.p.s.a. oraz art. 19 P.p.s.a. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.