II OZ 267/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. B., A. B. i W. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1832/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. B., A. B. i W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. odrzucić zażalenie S. B. i W. B.; 2. oddalić zażalenie A. B.; 3. sprostować z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1832/16 w ten sposób, że w komparycji postanowienia oraz w trzecim wierszu od góry uzasadnienia postanowienia w miejsce słów "Ministra Infrastruktury i Rozwoju" wpisać "Ministra Infrastruktury i Budownictwa". Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez S. B., A. B. i W. B. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy własną (poprzednio: Ministra Infrastruktury i Rozwoju) decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej) oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] (uchylającej w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody Lubelskiego i rozstrzygającą o istocie sprawy). W skardze strona skarżąca złożyła wniosek o "wstrzymanie wykonania decyzji", jednakże nie uzasadniła wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1832/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek nie mógł zastać uwzględniony, bowiem nie został on w żaden sposób uzasadniony - zawierał jedynie żądanie wstrzymania wykonania decyzji bez wskazania okoliczności, które czyniłyby ten wniosek zasadnym. Drugim argumentem, który przemawiał za odmową wstrzymania wykonania decyzji, była okoliczności, że przedmiotowy wniosek dotyczył żądania wstrzymania wykonania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżona decyzja natomiast z uwagi na swój formalny charakter i zakres nie ma charakteru decyzji wymagającej wykonania i nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Postanowienie z dnia 10 listopada 2016 r. doręczono A. B. w dniu 6 grudnia 2016 r., natomiast S. B. - występującej w imieniu własnym i jako pełnomocnikowi W. B., w dniu 5 grudnia 2016 r. Przesyłka adresowana do S. B. została uznana za doręczoną w trybie art. 73 § 4 p.p.s.a. W dniu 13 grudnia 2016 r. skarżące wniosły zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Strona zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do jej sytuacji i okoliczności sprawy. Zarzuciły, że skutki zaskarżonej decyzji dotykają je w sposób rzeczywisty i dają się zmaterializować. Zdaniem strony przywołane przez Sąd pierwszej instancji orzecznictwo jest odosobnione, a zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Podniosły, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ograniczył wykonalność decyzji do wykonalności na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji, gdyż pojęcie to należy rozumieć szeroko, jako oznaczające wywołanie skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja nakreśla konkretne kierunki działania, a nawet czynności, które zostały podjęte, mające na celu pozbawienie strony dojazdu i dostępu z drogi wojewódzkiej bezpośrednio na jej działkę, co spowoduje ograniczenie wartości jej działki oraz ograniczenie możliwości inwestycyjnych i swobodnego dysponowania nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie S. B. i W. B. podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 194 § 2 p.p.s.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia. Zależenie wniesione po upływie terminu podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym (art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.), natomiast Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci zażalenie, jeżeli ulegało ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 180 w zw. z art. 178 i art. 197 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpis postanowienia z dnia 10 listopada 2016 r. został wysłany A. B. oraz odrębnie S. B. - występującej w imieniu własnym i jako pełnomocnikowi W. B. Jak wynika z akt sprawy A. B. odebrała przesyłkę zawierającą ww. postanowienie w dniu 6 grudnia 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru - k. 38), zatem termin na wniesienie zażalenia upływał dla tej skarżącej z dniem 13 grudnia 2016 r. W aktach sądowych znajduje się też przesyłka zawierająca postanowienie z dnia 10 listopada 2016 r. adresowana do S. B. (k. 41), doręczona w trybie tzw. doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 73 p.p.s.a. Z uwagi na nieodebranie przesyłki w wyznaczonym terminie mimo dwukrotnego awizowania zwrócono ją do adresata, tj. Sądu, a ten uznał ją za skutecznie doręczoną (w myśl art. 73 § 4 p.p.s.a.) z dniem 5 grudnia 2016 r. Od tego dnia rozpoczął dla S. B. i W. B. bieg siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia, który upłynął z dniem 12 grudnia 2016 r. Zażalenie na postanowienie z dnia 10 listopada 2016 r. skarżące wniosły, tj. nadały w placówce pocztowej operatora wyznaczonego (koperta - k. 44), w dniu 13 grudnia 2016 r. W tej sytuacji jedynie A. B. zachowała termin do wniesienia zażalenia. Zażalenie wniesione przez S. B. i W. B. było natomiast wniesione po upływie terminu, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do odrzucenia zażalenia tych skarżących na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 w art. 197 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając merytorycznie zażalenie A. B. stwierdzić zaś należało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zauważyć należy, że choć Sąd ten nie wzywał skarżących do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, jakiej dokładnie decyzji domagają się wstrzymania, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo rozpoznał ten wniosek jako dotyczący zaskarżonej decyzji, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek nie mógł zostać uwzględniony, bowiem strona skarżąca ograniczyła wniosek do żądania wstrzymania wykonania decyzji, nie uzasadniając go w żaden sposób. Nie wykazała, na czym polega niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ani nie przedstawiła okoliczności, które miałyby świadczyć o jego rzeczywistym wystąpieniu. Podkreślić należy, że Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do Sądu (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji takiej oceny dokonał, jednakże nie dostrzegł okoliczności mogących uzasadniać uwzględnienie wniosku. Co więcej, Sąd ten prawidłowo uwzględnił z urzędu okoliczności, które musiały zadecydować o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem sprzeciwiał się temu charakter decyzji objętej wnioskiem. Zasadą jest - na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Takie rozumienie wykonalności decyzji, jakie przyjął w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji, wbrew argumentacji zażalenia znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w podglądach doktryny i należy je podzielić. Powyższe stanowisko dopuszcza jednakże wyjątki, bowiem w judykaturze wskazuje się również na możliwość wstrzymania wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, co polegać ma na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje (por. postanowienia NSA: z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 971/12; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 99/12; z dnia z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 786/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie opisana wyżej sytuacja jednak nie występuje. Przypomnieć wszak trzeba, że przedmiotem zaskarżonej decyzji, objętej zarazem wnioskiem o wstrzymanie wykonania, jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Co do zasady natomiast z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 641/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzją, będąca decyzją odmowną, jest zatem niewykonalna, gdyż nie narusza żadnych praw skarżącej, nie stanowi również źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów. Tym samym stronie skarżącej nie może zostać wyrządzona z tego tytułu żadna szkoda, nie powstaną również trudne do odwrócenia skutki. Wbrew ocenie strony zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa o odmowie stwierdzenia nieważności innych decyzji nie mogła stanowić podstawy podjęcia czynności związanych z realizacją inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia A. B. Na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w zaskarżonym postanowieniu w ten sposób, że w komparycji postanowienia i w trzecim wierszu od góry uzasadnienia postanowienia w miejsce słów "Ministra Infrastruktury i Rozwoju" wpisał "Ministra Infrastruktury i Budownictwa". Jak wynika z akt sprawy przedmiotem zaskarżenia była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...]. Pomyłka polegająca na błędnym wskazaniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organu wydającego zaskarżoną decyzję ma charakter oczywisty i w związku z tym wymagała sprostowania.