II OZ 283/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SO/Wr 1/13 odmawiające wymierzenia Radzie Miejskiej w K. grzywny za nieterminowe przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu w sprawie ze skargi T. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zasad przejęcia przez miasto K. obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SO/Wr 1/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wymierzenia Radzie Miejskiej w K. grzywny za nieterminowe przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu w sprawie ze skargi T. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zasad przejęcia przez miasto K. obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty. Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 5 stycznia 2013 r. T. G. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie Radzie Miejskiej w K. na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., grzywny za nieterminowe przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu. Motywując swój wniosek T. G. podał, że chociaż faktycznie skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została wysłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, to "nie została ona skutecznie pod względem prawnym przekazana sądowi, a także skutecznie nie wniesiono odpowiedzi na skargę, albowiem pełnomocnik organu – adwokat J. K. nie był umocowany działania w imieniu organu – Rady Miejskiej w K.". Wnioskodawca podniósł, że "wyżej wymieniony pełnomocnik przekazujący skargę skarżącego wraz z aktami postępowania oraz sporządzoną przez siebie odpowiedzią na skargę, przedłożył pełnomocnictwo z dnia 10 września 2012 r. udzielone przez Burmistrza K. B. M. reprezentującego Gminę K., z którego wynika, że Gmina K., reprezentowana przez Burmistrza B. M. upoważnia adw. J. K. do zastępowania tejże Gminy we wszystkich instancjach postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem odpowiedź na skargę sporządził adwokat J. K., którą to odpowiedź wraz ze skargą i aktami postępowania przekazał sądowi". Wskazując na powyższe T. G. wywiódł, że skoro pełnomocnictwo zostało udzielone innej osobie niż ta, która podpisała odpowiedź organu na skargę i przekazała tę skargę wraz z aktami do Sądu, a występujący w sprawie adwokat J. K. nie jest uprawniony do reprezentowania Rady Miejskiej w K., to konsekwencją tego jest brak skutecznego pod względem prawnym przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Odnosząc się do kwestii pełnomocnictwa wnioskodawca stwierdził, że zostało ono błędnie udzielone przez Burmistrza K. działającego w imieniu Gminy K., podczas gdy Gmina K. nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż stroną taką jest Rada Miejska w K. W odpowiedzi na wniosek Rada Miejska w K. wniosła o jego oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia umocowania pełnomocnika stanowiącego gminy została rozstrzygnięta w sposób odmienny od postulowanego przez wnioskodawcę. Wskazano, że w wyroku z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1382/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Rada nie dysponuje własnymi środkami finansowymi, a ustawowy zakres kompetencji jej przewodniczącego nie pozwala na przypisanie mu obligatoryjnych funkcji dodatkowych. W sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielenia pełnomocnictw w tym zakresie, co do zasady, właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent) jako podmiot reprezentujący gminę". Przyznając fakt zaistnienia uchybienia w postaci opóźnienia w stosunku do terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a., podano, iż opóźnienie to wyniosło jedynie pięć dni i spowodowane zostało bezowocnymi próbami skompletowania materiałów dotyczących referendum poprzedzającego podjęcie uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2003 r. Wskazując, że grzywna z art. 54 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący, a w dalszej kolejności represyjny, wywodzono, że w niniejszej sprawie kilkudniowe opóźnienie nie naruszyło niczyich interesów i nie spowodowało przewlekłości postępowania, wobec czego funkcja dyscyplinująca grzywny nie znajduje zastosowania, a nietypowość sprawy i związane z tym trudności w kompletowaniu akt pozwalają na przyjęcie, iż wspomniane opóźnienie nie było skutkiem zawinionej opieszałości, co przemawia przeciwko stosowaniu represji w formie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarga została nadana listem poleconym w dniu 16 sierpnia 2012 r., a do Rady Miejskiej w K. wpłynęła w dniu 20 sierpnia 2012 r. Skarga ta wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została nadana listem poleconym w dniu 24 września 2012 r., a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła w dniu 25 września 2012 r. Do odpowiedzi na skargę dołączono pełnomocnictwo z dnia 10 września 2012 r. udzielone przez Burmistrza K. B. M. reprezentującego Gminę K., z którego wynika, że Gmina K., reprezentowana przez Burmistrza B. M. upoważnia adw. J. K. do zastępowania tejże Gminy we wszystkich instancjach postępowania sądowoadministracyjnego, podpisane przez Burmistrza i adw. J. K., a także uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W § 1 tej uchwały podano, iż przekazuje się skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie zasad przejęcia przez Miasto K. obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi K. Mając na uwadze w szczególności to, że uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Rada Miejska w K. wykonanie uchwały w sprawie przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu powierzyła Burmistrzowi K., stwierdzić trzeba, że Burmistrz K. mógł skutecznie udzielić pełnomocnictwa adwokatowi do występowania w sprawie ze skargi na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie zasad przejęcia przez Miasto K. obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty. Treść zaś pełnomocnictwa z dnia 10 września 2012 r., podpisanego przez Burmistrza i adw. J. K., zawierającego m.in. informację o treści: "e-mail: [...], www.[...], com.pl", nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnictwo to zostało w rzeczywistości udzielone adwokatowi J. K., natomiast zapis o upoważnieniu adwokata J. K. (a nie K.) jest wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne, na co jednoznacznie wskazuje użycie przez ustawodawcę słowa "może". Powyższe oznacza, iż sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OZ 841/11 – LEX nr 1069754; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SO/Kr 1/10 – LEX nr 620398). Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., nie jest tylko i wyłącznie pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszania prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II GZ 431/11 – LEX nr 1151760). Biorąc pod uwagę to, że w rozpatrywanej sprawie doszło jedynie do kilkudniowego opóźnienia, które faktycznie nie naruszyło niczyich interesów i nie spowodowało przewlekłości postępowania, a nietypowość sprawy dotyczącej uchwały podjętej blisko 10 lat temu po przeprowadzeniu referendum i związane z tym trudności w kompletowaniu akt pozwalają na przyjęcie, iż wspomniane opóźnienie nie było skutkiem zawinionej opieszałości strony przeciwnej, Sąd uznał za niecelowe wymierzanie Radzie Miejskiej w K. grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: 1. art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy niewykonanie przez organ tego obowiązku skutkowało naruszeniem interesu skarżącego, podczas gdy przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wymierzenia organowi grzywny; 2. art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nie wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji funkcji prewencyjnej grzywny, która winna zapobiegać naruszeniu prawa w przyszłości, podczas gdy grzywna ma charakter dyscyplinująco - represyjny, co należy brać pod uwagę w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny, a które to naruszenie doprowadziło do odmowy wymierzenia organowi grzywny; 3. art. 34 w zw. z art. 32 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że pełnomocnictwo złożone wraz z odpowiedzią na skargę zostało prawidłowo udzielone w imieniu strony, podczas gdy pełnomocnictwo to zostało nieprawidłowo udzielone, albowiem udzielał je Burmistrz K. działający w imieniu Gminy K., która nie jest stroną postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy została przekazana przez pełnomocnika nienależycie umocowanego, a więc nie mogła zostać skutecznie przekazana do WSA, a w związku z czym istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia istotnych okoliczności dotyczących organu w zakresie oceny przez WSA we Wrocławiu przyczyn niewypełnienia obowiązku, tj. czy zasługują one na aprobatę i czy organ uzasadnił należycie naruszenie obowiązku i jak Sąd I instancji ocenił te wyjaśnienia organu, co uniemożliwia ustalenie w pełni tego, czy WSA we Wrocławiu rzeczywiście znalazł dostateczne podstawy, aby odmówić wymierzenia organowi sankcji w sytuacji, gdy hipoteza art. 55 § 1 p.p.s.a. została spełniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, iż wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, iż Sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także przyczyny i rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga T. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2003 r. została nadana listem poleconym w dniu 16 sierpnia 2012 r., a do Rady Miejskiej w K. wpłynęła w dniu 20 sierpnia 2012 r. Skarga ta wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została nadana listem poleconym w dniu 24 września 2012 r., a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła w dniu 25 września 2012 r. Nieznaczne uchybienie terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., charakter sprawy i związane z nim trudności w skompletowaniu akt pozwalają na uznanie, że uchybienie to nie było skutkiem zawinionej opieszałości organu, a zatem wymierzenie organowi grzywny było niecelowe. Nie można zatem przyjąć, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a tylko stwierdzenie takiego uchybienia mogłoby spowodować jego uchylenie. Niezasadne są także argumenty zażalenia wskazujące na nienależyte umocowanie pełnomocnika organu, wskazać bowiem należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta). Prawidłowo zatem pełnomocnictwo zostało udzielone przez Burmistrza K., działającego w imieniu Gminy K. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.