II OZ 440/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Fundacji O. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 636/22 o odrzuceniu skargi Fundacji O. z siedzibą w W. na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia 18 stycznia 2022 r., nr RdU-301-1/S/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 636/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Fundacji O. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca Fundacja) na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia 18 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 27 sierpnia 2021 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło pismo pełnomocnika obywatelki [...] N.R. zawierające żądanie udzielenia ochrony międzynarodowej. Postanowieniem z 7 października 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemce ochrony międzynarodowej z powodu złożenia wniosku o wszczęcie tego postępowania przez pełnomocnika, a nie osobiście przez cudzoziemkę. Zażalenie na powyższe postanowienia wniósł pełnomocnik skarżącej pismem z 19 października 2021 r. Pismem z 26 listopada 2021 r. skarżąca Fundacja wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia N.R. ochrony międzynarodowej. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r. Rada do Spraw Uchodźców utrzymała w mocy postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r. Postanowienie Rady do Spraw Uchodźców zostało doręczone pełnomocnikowi cudzoziemki w dniu 27 stycznia 2022 r. Rada do Spraw Uchodźców pismem z 25 stycznia 2022 r. poinformowała skarżącą Fundację o wydaniu postanowienia z 18 stycznia 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemce ochrony międzynarodowej i wskazała, że wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest bezprzedmiotowy, bowiem żadne postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemce ochrony międzynarodowej się nie toczy. Pismem z 3 marca 2022 r. skarżąca Fundacja wniosła skargę na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z 18 stycznia 2022 r. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 636/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę stwierdzając, że skarżąca Fundacja uchybiła terminowi do jej wniesienia, zatem zaszła przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Zdaniem Sądu, skoro zaskarżone postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi cudzoziemki 27 stycznia 2022 r., to termin zawity do wniesienia skargi upłynął z dniem 28 lutego 2022 r. Sąd uznał, że skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu, i któremu rozstrzygnięcia nie doręczono, może skorzystać z uprawnienia do złożenia skargi przed upływem 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia innej stronie. Wnosząc skargę 3 marca 2022 r. pełnomocnik Fundacji nie dochował więc terminu. Do skargi nie dołączono natomiast wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca Fundacja podniosła zarzut naruszenia art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie jej skargi z 3 marca 2022 r. na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z 18 stycznia 2022 r., pomimo że została ona wniesiona w ustawowym terminie 30 dni biegnącym od dnia 2 lutego 2022 r., tj. od dnia doręczenia Fundacji pisma Rady do Spraw Uchodźców z 25 stycznia 2022 r. zawiadamiającego o wydaniu powyższego postanowienia. W piśmie tym organ po raz pierwszy i jedyny zawiadomił Fundację o zakończeniu postępowania, do którego skarżąca Fundacja pragnęła (w trakcie jego trwania) być dopuszczona, chociaż do dnia wydania postanowienia kończącego postępowanie Rada do Spraw Uchodźców nie wydała jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z 26 listopada 2021 r. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Nie sposób też wymagać od podmiotu korzystającego z prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przygotowania i złożenia tej skargi jeszcze zanim ten podmiot dowie się o przedmiocie tej skargi. Dodatkowo skarżąca Fundacja wniosła o rozważenie zaistnienia przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zważywszy na pozbawienie Fundacji obrony swych praw na skutek uchybień procesowych Rady do Spraw Uchodźców oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na zażalenie Rada do Spraw Uchodźców wniosła o jego odrzucenie stwierdzając, że pełnomocnik Fundacji został umocowany do prowadzenia spraw Fundacji, a sprawa cudzoziemki N.R. nie była sprawą Fundacji. Organ podniósł także, że z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: k.p.a. wynika, iż dopuszczenie organizacji społecznej jest możliwe tylko do postępowania, które jest w toku. W rozpoznawanej sprawie postępowanie nigdy nie zostało wszczęte. Wniosek Fundacji należało więc uznać za bezprzedmiotowy. Pismem, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 25 sierpnia 2022 r. skarżąca Fundacja wniosła o skierowanie sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga Fundacji podlegała odrzuceniu, jednak z innych przyczyn niż zostały wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. 2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1). Przepisy o skardze kasacyjnej stosuje się odpowiednio do postępowań toczących się na skutek zażalenia (art. 197 § 2 p.p.s.a.). W zażaleniu skarżąca Fundacja podniosła zarzut nieważności postępowania, wskazując na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie można jednak uznać, że skarżąca została w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozbawiona możliwości obrony swoich praw, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. 3. Kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest uznanie, że postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemce N.R. ochrony międzynarodowej nigdy nie zostało wszczęte. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej (P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz do Kodeksu postępowania Administracyjnego, Warszawa 2017, s. 348; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 291). Brak postępowania będącego w toku, uniemożliwia zatem dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania na podstawie powyższego przepisu. 4. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Gdy takie żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), na które służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1) podanie wniesiono przez osobę nieuprawnioną, 2) z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie wskazuje się, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie pierwszej przesłanki została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17, CBOSA). Przyjmuje się także, że określony w omawianym przepisie brak możliwości wszczęcia postępowania zachodzi, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok NSA z 15 października 2021 r., sygn. akt I GSK 461/21, CBOSA). Zaskarżone postanowienie z 18 stycznia 2022 r. zostało wydane w sprawie dotyczącej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, którego złożenie regulują przepisy szczególne względem przepisów k.p.a. Artykuł 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1264 z późn. zm.) przewiduje złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej tylko osobiście, a zatem nie przez pełnomocnika. W związku z powyższym, w sprawach wszczynanych wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może nastąpić, gdy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złoży pełnomocnik cudzoziemca, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. 5. Skutek złożenia wniosku, jakim jest wszczęcie postępowania administracyjnego, określony w art. 61 § 3 k.p.a., nie następuje, jeżeli zachodzi podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a organ takie postanowienie wyda. Przy wykładni art. 61 § 1 i 3 k.p.a. należy bowiem uwzględnić również inne przepisy k.p.a., z których wynika, że nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2019, s. 417). Koncepcja przeciwna prowadziła by do sytuacji, że każde postępowanie wszczęte w dniu złożenia wniosku, niezależnie od tego czy pochodzącego od uprawnionego, albo czy złożonego do organu właściwego, musiałoby zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.). Skoro w art. 61a § 1 k.p.a. mowa jest o przyczynach, z powodu których "postępowanie nie może być wszczęte", to należy uznać, że te przyczyny istnieją również w momencie złożenia wniosku przez stronę. W związku z powyższym, uznać należy, że w sytuacji, gdy organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to takie postępowanie nigdy się nie toczyło. Spełnienie warunków do wszczęcia postępowania natomiast rodzi obowiązek po stronie organu do podjęcia czynności postępowania. W tej sytuacji sprawa jest zawisła od momentu złożenia wniosku o jej wszczęcie przez stronę postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.). 6. Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że skarżąca Fundacja swój wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła już po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i po złożeniu przez cudzoziemkę zażalenia na to postanowienia. W myśl art. 143 k.p.a., wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, natomiast organ wydający postanowienie może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. W doktrynie wskazuje się, że postanowienia w postępowaniu administracyjnym cechują się skutecznością i wykonalnością. Postanowienie administracyjne staje się skuteczne z chwilą jego doręczenia lub ogłoszenia (skuteczność formalna). Skutki prawne postanowienia nie są zatem uzależnione od uzyskania przez ten akt innych właściwości, zwłaszcza cechy ostateczności, chyba że tak stanowi przepis szczególny (np. art. 120 § 1 k.p.a.). Skuteczność w ujęciu materialnym wyznacza natomiast skutki postanowienia. Ze skutecznością postanowienia łączy się jego wykonalność, z tym że wniesienie zażalenia na postanowienie "tylko" skuteczne nie uprawnia organu do wstrzymania tej skuteczności (zob. G. Łaszczyca [w:] C. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Warszawa 2010, art. 143, dostęp: lex). Kodeks postępowania administracyjnego nadaje zażaleniu cechę środka prawnego względnie suspensywnego. Zażalenie nie realizuje bezpośrednio doraźnego celu zaskarżenia aktu administracyjnego polegającego na spowodowaniu jego bezskuteczności. Taka bezskuteczność zachodzi dopiero w sytuacji, gdy organ, który wydał postanowienie, na podstawie art. 143 k.p.a. in fine, wstrzyma jego wykonanie (G. Łaszczyca [w:] System prawa administracyjnego procesowego, t. 2: Postępowanie administracyjne ogólne, cz. 5: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 295). Należy zatem uznać, że w dniu złożenia przez Fundację wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (26 listopada 2021 r.) postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia N.R. ochrony międzynarodowej było skuteczne, pomimo że toczyło się w tej sprawie postępowanie zażaleniowe (zażalenie z 19 października 2021 r.). Tym bardziej zatem, organ administracji nie mógł, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., dopuścić Fundacji do udziału w postępowaniu, bowiem warunkiem takiego dopuszczenia jest pozostawanie sprawy w toku. 7. Należy mieć na uwadze, że organizacja społeczna, która dołącza do postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Nie jest jednak stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sytuację prawną strony postępowania wyznaczają w głównej mierze normy prawa materialnego, z których wynika prawo do zgłoszenia żądania. Udział w postępowaniu organizacji społecznej oznacza natomiast, że organizacja ta nie reprezentuje żadnych uprawnień wynikających z administracyjnego prawa materialnego, tylko posiada uprawnienia procesowe, które są zależne od istnienia uprawnienia wynikającego z prawa materialnego do złożenia wniosku przez stronę (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2019, s. 295-296 i powołane tam piśmiennictwo). Uprawnienie skarżącej Fundacji do działania w postępowaniu w sprawie udzielenia N.R. ochrony międzynarodowej byłoby możliwe o tyle, o ile ten wniosek nie wypełniałby przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania, określonych w art. 61a § 1 k.p.a. Zgodzić się więc należy z poglądem, że skoro w sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy, to tym samym organ nie ustala kręgu stron w takim postępowaniu, uznając za jedyną stronę - wnioskodawcę. To wnioskodawca, nie mogąc doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego, może tak wydane postanowienie zaskarżyć w oparciu o art. 61a § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1012/21, CBOSA). 8. Nie można zatem uznać, że skarżąca Fundacja uprawniona jest do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Nieprawidłowy jest pogląd, że przez sam fakt doręczania pism organizacja społeczna może być w sposób dorozumiany uznana za dopuszczoną do postępowania, bowiem z art. 31 § 2 k.p.a. jasno wynika, że konieczne jest w tej sprawie wydanie postanowienia. Niezależnie jednak od powyższego, zawiadomienie Fundacji pismem z 25 stycznia 2022 r. o wydaniu zaskarżonego postanowienia z 18 stycznia 2022 r. nie może być uznanie za doręczenie tego postanowienia, gdyż z treści pisma skierowanego do Fundacji nie wynika, że został dołączony do niego odpis postanowienia. Umieszczenie informacji o jego wydaniu miało na celu jedynie uzasadnienie stwierdzenia bezprzedmiotowości wniosku o dopuszczenie do postępowania, które się nie toczy. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że pismo z 25 stycznia 2022 r. nie było doręczeniem Fundacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nieprawidłowo jednak uznał, że doszło do naruszenia terminu do wniesienia skargi. W pierwszej kolejności niezbędne jest zbadanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi do sądu. Uchybić terminowi do wniesienia skargi może jedynie podmiot, który posiada legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Gdyby uznać inaczej, podmiot, którego skargę odrzucono na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., pozostawałby w błędnym przekonaniu, że jest legitymowany do jej wniesienia oraz uprawniony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Prawidłowe jest zatem, w rozpoznawanej sprawie, odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Za inne uzasadnione przyczyny należy uznać również sytuację, gdy skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot (np. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05, CBOSA). Reasumując, organizacja społeczna, która wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które nigdy nie zostało wszczęte, nie jest uprawniona, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. 9. Odnosząc się do wniosku Fundacji o skierowanie sprawy na posiedzenie jawne, należy wskazać, że zgodnie z art. 197 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę należy zawsze do uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. akt I FZ 408/09, CBOSA). We wniosku Fundacja nie wskazała żadnych okoliczności wymagających dokładniejszego zbadania na rozprawie, które nie mogłyby zostać wskazane w piśmie procesowym. Sąd również nie dopatrzył się takich okoliczności. Z tej racji, wniosek skarżącej Fundacji o skierowanie sprawy na posiedzenie jawne podlega oddaleniu. 10. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.