II OZ 534/17

Dnia 24 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 240/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił na wniosek skarżącej Spółki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], nakazującej całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwóch tablic reklamowych o wymiarach ok. 3 x 6 m, mocowanych do słupa stalowego utwierdzonego w betonowym fundamencie, ustawionym na powierzchni gruntu, znajdującego się na terenie działki nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu Sąd, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przytoczono okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania tej decyzji. Ponadto, powołane w skardze zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić uzasadnienia dla ww. wniosku. Uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu, wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd. Skarżąca wskazała we wniosku, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie wiązało się ze zmniejszeniem rozmiaru wykonywanej przez nią działalności gospodarczej oraz ze spadkiem dochodów osiąganych przez skarżącą z tego tytułu. Należy podkreślić, że samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OZ 664/12). okoliczność poniesienia kosztów związanych z realizacją decyzji nie wpływa bezpośrednio na konieczność wstrzymania jej wykonania. Dopiero konkretnie określona wysokość tych kosztów w zestawieniu z sytuacją finansową strony mogłaby dać podstawę do wstrzymania zaskarżonej decyzji (por. postanowienia NSA: z 8 stycznia 2015 r., II OZ 1374/14; z 5 marca 2013 r., II OSK 414/13). Choć skarżąca przedstawiła we wniosku kosztorys demontażu przedmiotowego nośnika, to jednak nie przedstawiła w sposób wyczerpujący swojej sytuacji majątkowej (w szczególności bilansu, zestawienia miesięcznych dochodów i wydatków, wyciągów z kont bankowych), co pozwoliłoby ocenić, czy faktycznie demontaż nośnika reklamowego wyrządzi skarżącej znaczną szkodę. Bez tych informacji dokonanie oceny, czy istotnie zachodzi przesłanka wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, nie jest możliwe. Sąd podkreślił, że z załączonego do skargi odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że kapitał zakładowy Spółki wynosi ponad 21 milionów złotych, a to, czy stronie skarżącej grozi znaczna szkoda, ocenia się zawsze indywidualnie, w odniesieniu do możliwości finansowych skarżącej. Choć wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę ze swej istoty powoduje zmianę stanu rzeczy, to jednak nie oznacza to, że w każdym przypadku rozbiórka rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powoduje trudne do odwrócenia skutki. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca Spółka, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez: - nierozpoznanie przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej ze względu na spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., brak analizy twierdzeń i dowodów przedstawionych we wniosku skarżącego i brak oceny prawnej, w celu ustalenia istnienia ww. przesłanki; - pominięcie konkretnie wskazanych okoliczności i dokumentów, m.in. dotyczących kosztów najmu przedmiotowej lokalizacji bez możliwości eksploatacji nośnika reklamowego, powołanych we wniosku skarżącego, wykazujących podstawę do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., oraz przez błędne ustalenie, że skarżąca we wniosku nie przytoczyła okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania zaskarżonej decyzji; - omyłkowe ustalenia treści wniosku skarżącej i wskazanie w uzasadnieniu zapisów (argumentów), których nie ma we wniosku skarżącego w niniejszej sprawie ("Skarżąca wskazała we wniosku, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie wiązało się ze zmniejszeniem rozmiaru wykonywanej przez nią działalności gospodarczej oraz ze spadkiem dochodów osiąganych przez skarżącą z tego tytułu"), przy czym identyczne zapisy znajdują się w uzasadnieniach innych postanowień wydanych przez Przewodniczącego orzekającego w niniejszej sprawie (w postanowieniu z 7 marca 2017 r., VII SA/Wa 107/17, oraz w postanowieniu z 6 października 2016 r., VII SA/Wa 1851/16), co powoduje wątpliwość, czy rozpoznany został wniosek skarżącego w niniejszej sprawie, czy postanowienie Sądu omyłkowo dotyczy innej sprawy i innego skarżącego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz przez pominięcie przesłanki trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.; oraz zarzucono naruszenie art. 32 Konstytucji RP polegające na pominięciu tego przepisu i przyjęciu, że sytuacja finansowa, sytuacja majątkowa, możliwości finansowe skarżącego są podstawą oceny przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., podczas gdy porządek konstytucyjny nakazuje uzasadnienie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zachowania przeciwne stanowią dyskryminację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). W tej zaś sprawie skarżąca Spółka nie przywołała takiej argumentacji, która uprawniałaby do stwierdzenia, że wykonanie nakazu rozbiórki może spowodować po jej stronie znaczą szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Nie wykazała tym samym, aby w okolicznościach tej konkretnej sprawy zachodziły przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Wynika to z tego, że argumentacja strony skarżącej przede wszystkim akcentuje możliwość legalizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego (wskazywaną odległość nośnika reklamowego od drogi publicznej). W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że tego rodzaju argumentacja nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jest to bowiem w całości argumentacja odnosząca się do kwestii merytorycznych dotyczących legalności wydanego nakazu rozbiórki. Ocena takiej argumentacji przed rozprawą jest niedopuszczalna, w innym wypadku doszłoby do przedsądu. Oceny tej nie zmienia fakt, że proces budowlany jest działalnością, która z zasady może łączyć się z możliwością wystąpienia okoliczności i skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z nakazem rozbiórki (por. postanowienia NSA: z 12 marca 2014 r., II OZ 232/13; z 17 września 2013 r., II OZ 746/13; z 8 lutego 2013 r., II OZ 70/13), nawet jeżeli potencjalnie sąd administracyjny może uchylić decyzję o nakazie rozbiórki. W innym wypadku niezależnie od przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe byłoby wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej w każdej sprawie jeżeli tylko strona skarżąca złożyłaby do sądu administracyjnego wniosek w tym przedmiocie. Dlatego niezależnie od przedmiotu sprawy zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagane jest wykazanie istnienia dwóch przesłanek, tj. trudnych do odwrócenia skutków lub powstania znacznej szkody. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w omawianym zakresie skarżąca Spółka, co prawda, przedstawiła we wniosku kosztorys demontażu przedmiotowego nośnika (8000 złotych), to jednak nie przedstawiła w sposób wyczerpujący swojej sytuacji majątkowej. Sąd skonfrontował taką argumentację z informacjami jakim dysponował, a mianowicie, że kapitał zakładowy Spółki wynosi około 21 milionów złotych, co nie przemawia za uznaniem aby kwota 8000 złotych, także wraz z kwotą kosztów najmu nieruchomości (540 złotych miesięcznie), mogła dla skarżącej Spółki powodować znaczną szkodę. Ponadto w swojej argumentacji strona skarżąca nie uwzględniła, że w przypadku ewentualnego wykonania rozbiórki w wyniku zaskarżonej decyzji, następnie uznanej za wadliwą przez Sąd, odpowiedzialność odszkodowawczą poniesie organ administracyjny. Strona skarżąca gołosłownie zatem wskazuje, że ponowny montaż nośnika reklamowego nie zrekompensuje poniesionych wydatków związanych z nakazem rozbiórki. Jeżeli tak jak w tej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji osadza się na konsekwencjach finansowych, to należy mieć na względzie, że stronie skarżącej chodzi o świadczenie pieniężne, które z natury rzeczy jest odwracalne. Wobec tego należy stwierdzić, że podnoszone we wniosku okoliczności nie wskazują w żaden sposób na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienia NSA: z 21 kwietnia 2015 r., II OSK 812/15; z 2 października 2014 r., II OZ 1022/14). W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć w części przytoczył frazę, która nie w pełni odpowiadała stanowi faktycznemu przedmiotowej sprawy, jednak w swoim wydźwięku odzwierciedla argumentację skarżącej dotyczącą uszczuplenia jej majątku. W ogólności przywołanie orzecznictwa przez Sąd I instancji nastąpiło prawidłowo w odniesieniu do argumentacji skarżącej Spółki dotyczącej "konsekwencji w sferze finansowej", bo co najistotniejsze argumentacja w tym zakresie wymagała wykazania wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, czego w tej sprawie skarżąca Spółka nie uczyniła. Ponadto, w zażaleniu trafnie wskazuje się, że Sąd I instancji nie odniósł się do umowy najmu terenu z 2009 r. generującej miesięczne koszty w wysokości 540 złotych, jednak z treści tej umowy wynika, że została ona zawarta na czas oznaczony, maksymalnie do 31 grudnia 2015 r. Wynika z tego, że umowa ta z upływem dnia 31 grudnia 2015 r. wygasła, dlatego pominięcie okoliczności obowiązywania tej umowy przez Sąd orzekający w dniu 3 kwietnia 2017 r. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto strona nie wykazała, że w wyniku wykonania nakazu rozbiórki nie będzie możliwe odwrócenie skutków przedmiotowego nakazu rozbiórki. O nieodwracalności skutków nakazu rozbiórki nie świadczy okoliczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Poza tym także na etapie postępowania egzekucyjnego przysługuje prawo do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania na wskazywane przez skarżącą Spółkę postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, co może być przedmiotem ochrony tymczasowej, ale w innym postępowaniu – egzekucyjnym. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2014 r., II FZ 1741/14). Tak czy inaczej, na obecnym etapie postępowania trudno jest wskazać jaka będzie wysokość takiej grzywny. Nie jest więc możliwe wskazanie jaką znaczną szkodę może ponieść skarżąca Spółka w wyniku wdrożenia postępowania egzekucyjnego oraz jakie nieodwracalne skutki mogą w związku z tym zaistnieć. Poza tym z charakteru obiektu budowlanego objętego w tej sprawie nakazem rozbiórki wynika, że jego ponowne zainstalowanie nie jest niemożliwe (por. postanowienie NSA z 17 sierpnia 2012 r., II OZ 664/12). Składa się bowiem z gotowych elementów jak stopa fundamentowa, do której za pomocą śrub następuje kotwienie podstawy słupa, na którym umieszczone są dwie tablice reklamowe. Co prawda, Sąd I instancji nie akcentował "nieodwracalności skutków" w odniesieniu do argumentacji skarżącej Spółki, jednak argumentacja ta dotyczyła konsekwencji finansowych, a w świetle przedstawionego powyżej wywodu jej przywołanie w takim zakresie nie świadczyło o wykazaniu zaistnienia przesłanej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie można tym samym uznać aby ocena Sądu I instancji zawierała takie wady, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółka nie uzasadniła, że wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej jest uzasadnione, a brak wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w okolicznościach tej sprawy, przy uwzględnieniu jej przedmiotu, tj. rozbiórki urządzenia reklamowego, jest decydujące dla odmowy wstrzymania ww. decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.