III FSK 5092/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Sławomir Presnarowicz po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Po 12/21 o odrzuceniu skargi Burmistrza [...] na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. w przedmiocie żądania udostępnienia danych postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: "WSA") z 13 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Po 12/21, WSA odrzucił skargę Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "Skarżący") na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. (dalej: "ZUS") w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji osobowych z rejestru płatników. W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, że Burmistrz domagał się w sprawie informacji od ZUS celem zrealizowania swojej kompetencji i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. W ocenie WSA, tak sprecyzowane "uprawnienie" Burmistrza nie może być uznane za uprawnienie albo obowiązek podmiotu administrowanego, którego dotyczy czynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego postanowienia Burmistrz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie od ZUS na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi na bezczynność ZUS, ze względu na rzekomy brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie i błędne uznanie, że uprawnienie do żądania informacji (danych osobowych) w celu prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego nie może zostać uznane za uprawnienie lub obowiązek w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy Burmistrz, jako organ podatkowy, miał prawnie zagwarantowaną możliwość uzyskiwania danych niezbędnych do prowadzenia postępowania podatkowego, a odmowa udostępnienia tych informacji przez ZUS stanowiła bezczynność w zakresie realizacji czynności z zakresu administracji publicznej, co w konsekwencji oznacza, że Skarżący uprawniony był do wniesienia skargi na bezczynności ZUS, która powinna zostać merytorycznie rozpoznana. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, przede wszystkim rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy Skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna powinna być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego lub procesowego prawa administracyjnego. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych - zdaniem Skarżącego - przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z dnia 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez Skarżącego. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania, ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji Skarżącego i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Konstruując ten środek odwoławczy, jej autor ograniczył się do wskazania przepisów p.p.s.a., na podstawie których WSA uznał, iż skarga na bezczynność została odrzucona. Jednak kluczowymi dla rozstrzygnięcia przepisami była regulacja dwóch ustaw: (1) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.) oraz (2) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.). Ocena możliwości wniesienia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie jest ściśle uzależniona od interpretacji właściwych przepisów tej ustawy. Wobec tego, że autor skargi kasacyjnej ich nie wskazał, NSA nie jest władny tę argumentację uzupełnić i przeprowadzić stosowny wywód za stronę. Dodatkowo, stwierdzić trzeba, że pełnomocnik nie powołał również regulacji prawnej, która określa kwestię wzorca właściwego przy konstruowaniu uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.