III OSK 1334/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r. roku, sygn. akt II SA/Sz 1091/18 w sprawie ze skargi D.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 8 sierpnia 2018 r., nr SKO.4170.1622.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie II SA/Sz 1091/18 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr SKO.4170.1622.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 czerwca 2018 r., nr SKO.4170.1068.2018. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107 ze. zm., dalej: p.u.s.a.) ") i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 roku poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego i w konsekwencji uchylenie postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia nr 1 w wyniku błędnego przyjęcia, że choć byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji (tj. decyzji środowiskowej) jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, to jednak wbrew twierdzeniom SKO nie jest tak, że decyzja pierwszoinstancyjna nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, bowiem w opinii Sądu I instancji: • wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji, • organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a w konsekwencji wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej powinien być rozpoznany przez SKO, podczas gdy: SKO nie było uprawnione do doprecyzowywania wniosku Skarżącego (obejmującego tylko i wyłącznie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej) nawet, jeżeli było właściwe do rozpoznania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji SKO, co skutkowało ziszczeniem się przesłanki przedmiotowej do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, bez obowiązku badania z urzędu wniosku Skarżącego w zakresie przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do decyzji SKO (a zwłaszcza bez wcześniejszego badania legitymacji Skarżącego, który to etap został całkowicie pominięty w ocenie prawnej i wskazaniach do dalszego prowadzenia sprawy, zawartych w uzasadnieniu wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie SKO nie było uprawnione do doprecyzowania wniosku skarżącego, albowiem to wniosek skarżącego zakreśla ramy postępowania administracyjnego. Organ administracji jest związany treścią wniosku. Organ administracji publicznej nie może sam zmienić przedmiotu żądania. W piśmie procesowym z dnia 17 maja 2022 r. D.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do doprecyzowania wniosku skarżącego, co skutkowało ziszczeniem się przesłanki przedmiotowej do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bez obowiązku badania wniosku skarżącego w zakresie wcześniejszego przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do decyzji SKO ( a zwłaszcza bez wcześniejszego badania legitymacji skarżącego, który to etap został całkowicie pominięty w ocenie prawnej w wskazaniach co do dalszego postępowania zawartych w zaskarżonym wyroku). Mając na względzie tak skonstruowany zarzut kasacyjny zauważyć należy, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zarzut kasacyjny polegający na wyliczeniu szeregu przepisów postępowania, których naruszeń miał dopuścić się Sąd I instancji nie spełnia warunków dotyczących prawidłowej konstrukcji zarzutów kasacyjnych. Jednakże z uwagi na treść uchwalały z dnia 26 października 2009 r. skarga kasacyjna została rozpoznana. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Sławno z dnia 30 września 2009 r. Powodem wydania tego rozstrzygnięcia opartego o treść art. 61a § 1 k.p.a. była okoliczność, że wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Sławno z dnia 30 września 2009 r., to jest decyzji organu I instancji, w sytuacji, kiedy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zaś w zaskarżonym wyroku, że wniosek ten powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek także o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji. Rację ma skarżący kasacyjnie, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W odniesieniu więc co jest przedmiotem postępowania (która decyzja), zasadniczo decyduje wniosek strony. Jednakże pamiętać należy, że ocena co jest przedmiotem postepowania, czy decyzje organów administracji obu instancji, czy jedynie decyzja organu I instancji zależy od treści wniosku strony, który powinien zostać poddany analizie organu administracji. W przypadku wątpliwości co do treści tego wniosku, a w szczególności po stwierdzeniu, że wniosek dotyczy jedynie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, w sytuacji kiedy w obiegu prawnym pozostaje decyzja organu odwoławczego, obowiązkiem organu jest dostawać swoje działanie do wymagań zawartych w art. 9 k.p.a. i 64 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego sprecyzowanie oraz pouczyć jakie skutki pociągnie za sobą jedynie wniosek o stwierdzenie, w takiej sytuacji faktycznej, jedynie nieważności decyzji organu I instancji, w sytuacji kiedy w obiegu prawnym pozostaje decyzja organu I instancji. Taką wykładnię powyższych przepisów potwierdza powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r, sygn. akt II OSK 453/15, w której to skarżący konsekwentnie domagał się jedynie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, zastrzegając wyraźnie w swoim wniosku, że sprawa nie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Nie więc można wykluczyć potraktowania wniosku o stwierdzenie nieważności aktu organu pierwszej instancji jako żądania stwierdzenia również nieważności rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W każdej sprawie należy indywidualnie ocenić rzeczywistą wolę wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1950/19). Nie można Sądowi I instancji postawić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki konstrukcyjne zawarte w powołanym artykule. Brak zamieszczenia wskazówek co do dokonania przez organ oceny posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego do bycia stroną postępowania nie wskazuje na wadliwość tego wyroku. Sąd I instancji wyraźnie bowiem zaznaczył w swoim uzasadnieniu, że wniosek D. K. "w wyżej wskazanym zakresie" powinien być rozpoznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosił się więc jedynie do stanowiska organu zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego czyni zasadnym wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Sławno z dnia 30 września 2009 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany przedstawioną powyżej wykładnią prawa. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a., albowiem wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.