III OSK 1895/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1764/23 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr SKO.OS/41.9/785/2023/16897/KK w przedmiocie wykreślenia z urzędu z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1764/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 25 sierpnia 2023 r., nr SKO.OS/41.9/785/2023/16897/KK utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z 13 czerwca 2023 r., nr 2182/OE/2023 w przedmiocie wykreślenia z urzędu z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się D.M. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. z uwagi na zaniechanie kontroli działalności organu administracji poprzez pominięcie w treści uzasadnienia oceny zgodności z prawem decyzji organu II instancji i analizy odnoszących się do niej zarzutów skargi, 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia do oceny prawnej decyzji organu I instancji i pominięcie oceny prawnej decyzji organu II instancji, oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutów skargi, 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi jako niezasadnej, pomimo naruszenia przez Kolegium przepisów o postępowaniu, tj. art. 11, art. 77,art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wywód prawny oraz podstawa prawna rozstrzygnięcia Sądu I instancji powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, szczególnie z uwagi na fakt, że skarżony wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w treści uzasadnienia wyroku ograniczył się jedynie do analizy podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji, w oderwaniu od zarzutów skargi. Ocenę prawną decyzji Kolegium WSA ograniczył do lakonicznej konstatacji "rozważania Kolegium w pewnym sensie stanowiły podsumowanie i ocenę działań organu I instancji, jednakże zaskarżona decyzja spełnia wszystkie przewidziane prawem wymagania. Kolegium rozpoznało sprawę "na nowo", akcentując istotne dla sprawy naruszenia u.o.o.". Skarżący kasacyjnie zauważył, że w treści uzasadnienia wyroku Sąd I instancji jedynie przytoczył zarzuty skargi nie dokonując ich analizy ani oceny. Brak analizy zarzutów strony to wada nie tylko skarżonego orzeczenia, ale również decyzji organu II instancji, przy czym charakter tego naruszenia uniemożliwia ocenę czy Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji w granicach danej sprawy, a także czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W rezultacie treść uzasadnienia wyroku budzi uzasadnione wątpliwości skarżącego co do rzetelności przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, powyższe naruszenia przepisów postępowania oraz ich charakter prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaniechał przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem decyzji organu II instancji, co mogło mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia. W opinii skarżącego pominięcie podniesionych w skardze zarzutów wpłynęło na treść wyroku i skutkowało oddaleniem skargi jako niezasadnej, czym doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie skarżącego wymienione naruszenia uniemożliwiają kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Pismem z 20 czerwca 2024 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Należy zatem wyjaśnić, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego oraz weryfikacja materialnoprawnej podstawy zaskarżonego aktu pozostają poza zakresem kontroli sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Bezpodstawnie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Artykuł 3 § 1 jest przepisem o charakterze ogólnym, kompetencyjnym. Stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma prawna z niego płynąca określa więc właściwość rzeczową sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez te sądy. Przywołana regulacja wskazuje zatem cele działania sądów administracyjnych oraz ich kognicję. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie oznacza naruszenia tego przepisu (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 635/16; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11; 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako pozbawiony uzasadnionych podstaw należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na decyzję w przedmiocie wykreślenia z urzędu z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Na marginesie jedynie można dodać, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Taką polemikę zaś zawarto w argumentacji przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 117/24). Przy tym podobnie jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., również art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia norm i zasad postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę. Skoro zatem, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W konsekwencji uznać należało, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Co więcej, zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, pomimo powołania w jego treści regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Wobec powyższego jedynie na marginesie wskazać należy, że rozpoznając skargę Sąd I instancji prawidłowo nie dostrzegł naruszenia przez Kolegium przepisów art. 11, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, iż niewątpliwie skarżący dopuścił się naruszenia art. 69 ust. 3b oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587; dalej: ustawa o opadach), co zostało wykazane przez organ I instancji na podstawie zgromadzonego przez ten organ obszernego materiału dowodowego, w skład którego weszły m.in.: protokoły z kontroli WIOŚ wraz z ich załącznikami, KPO, a także dowód z przesłuchania skarżącego, jak również jego stanowisko wyrażone w toku postępowania. Materiał ten został szczegółowo i wnikliwie przeanalizowany przez organ I instancji. W oparciu o ustalenia organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że strona prowadziła transport odpadów o kodach: 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych; 16 02 14 - zużyte urządzenia inne niż wymienione w 16 02 13; 16 06 01 - baterie i akumulatory ołowiowe; 20 01 36 - zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21, 20 01 23 i 20 01 35 i zatwierdzała te odpady w rejestrze, pomimo braku wpisu w nim powyższych kodów odpadów. Nadto, skarżący w terminie wskazanym w art. 69 ust. 3b ustawy o odpadach, nie zachowywał terminu "niezwłocznego" potwierdzania transportu odpadów, lecz dokonywał tego potwierdzenia ze znacznym opóźnieniem, a jego działanie w tym zakresie nie było jednorazowe. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną. Ustawodawca jednocześnie nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Obowiązek ten sprowadza się do konieczności wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie art. 11 k.p.a., jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10). Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a jego ocena została prawidłowo dokonana, zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. Podstaw nie znajduje także podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie art. 81 k.p.a. – skarżący kasacyjnie nie uzasadnił, do jakich przeprowadzonych dowodów nie miałby rzekomo możliwości odnieść się w toku sprawy. Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem nie można im zarzucić w tym względzie uchybień. Z zaskarżonej decyzji wynika, dlaczego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oraz jakimi kierował się przesłankami. Co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest wyczerpujące, ale spełnia swoją rolę z zakresu wyjaśnienia przyczyn rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zakwestionować zasadność zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2916/20), czego skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie zdołał wykazać w sposób skuteczny. Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.