III OSK 2546/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1110/24 w sprawie ze skargi M. R. i J. R. na decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2024 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1110/24 oddalił skargę M. R. i J. R. (dalej strona lub skarżący) na decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty (dalej organ) z dnia [...] lutego 2024 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że zasadnie organy obu instancji oceniły, że w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona przesłanka zawarta w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 31) zwanego dalej rozporządzeniem. Konstrukcja normy prawnej wynikającej z treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wskazuje na konieczność łącznego spełnienia dwóch wymogów niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o założenie przedszkola tj. poprawie warunków kształcenia oraz korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli publicznych odpowiednio - w miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Konstatując, w świetle brzmienia powołanego przepisu nie wystarczy zatem jedynie wykazanie, że nastąpi poprawa warunków kształcenia. Konieczne jest bowiem także wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o dowolności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może świadczyć fakt, że w sprawie uzyskano pozytywną opinię z dnia 29 sierpnia 2023 r., Mazowieckiego Kuratora Oświaty w zakresie udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola. W orzecznictwie sądowym utrwalony uznać należy pogląd, że choć zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty to opinia ta nie przesądza o spełnieniu przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na założenie szkoły publicznej. Uzyskanie wspomnianej opinii kuratora oświaty stanowi jedynie element postępowania w sprawie dotyczącej założenia przedszkola publicznego i wynika ze sprawowanego przez ten organ nadzoru pedagogicznego. Dokonywanie przez ten organ wiążącej oceny innych aspektów (zmierzających do oceny całościowej dopuszczalności wydania zezwolenia na założenie przedszkola), wykraczałoby poza nadzór pedagogiczny. W rezultacie, odmowne rozpatrzenie wniosku strony o założenie Publicznego Przedszkola [...] "[...]", przy pozytywnej opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty, nie naruszało prawa. Nie doszło wiec do naruszenia art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że stwierdzić należy, iż organy administracji dokonały prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Tym samym Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i kompletny. Organy obu instancji wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności, mogące mieć znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia, a skarżący ani w odwołaniu, ani w skardze nie podnieśli nowych okoliczności czy faktów, których organy nie przeanalizowały. Za chybione należało ocenić podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał za dostateczny do wydania rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to nie nosi cech dowolności i zostało należycie uzasadnione. W zaskarżonej decyzji przeprowadzoną wykładnię przepisów prawa w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, wskazano na materiał dowodowy stanowiący podstawę końcowych wniosków organu, a nadto, odniesiono się w zasadniczych kwestiach do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. R. i J. R., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a to: 1) błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w związku z art. 88 ust. 4 i 6 Prawa oświatowego, która polegała na przyjęciu, że: a) decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego nie nosi znamion dowolności w przypadku, w którym sam Sąd potwierdza, że podane przez skarżony organ dane oparte były na analizach liczby osób zameldowanych, a zatem doszło do utożsamienia pojęcia zamieszkania i zameldowania dla celów wydania zaskarżonej decyzji; b) dla celów ustalenia, że udzielenie zezwolenia nie uzupełni korzystnie sieci szkół (zaś tutaj odpowiednio: przedszkoli) publicznych, obojętne jest to, czy owe szkoły (przedszkola) mają status publicznych czy niepublicznych; c) dopuszczalne jest dalsze rozszerzanie kryteriów decyzji uznaniowej o klauzule generalne "interesu społecznego" czy też "słusznego interesu obywateli", choć nie figurują one w żadnym przepisie prawa; 2) pominięcie (niezastosowanie) art. 31 ust. 10 w związku z ust. 8 Prawa oświatowego, które polegało na tym, że Sąd a quo uznał za wiarygodne - i prawidłowe dla celów kontroli sądowej - dane Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy na temat liczby dzieci zameldowanych na terenie Warszawy, gdy tymczasem w świetle uregulowań prawnych, kryterium "korzystnego uzupełnienia sieci" przedszkolnej powinno odnosić się do danych na temat liczby dzieci zamieszkałych w tejże gminie, którymi to danymi organy orzekające nie dysponowały i nie mogły ich zastosować przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym. - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wypełniają przepisy: 1) art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które naruszono poprzez uznanie zaskarżonej decyzji za wydaną po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz rzetelnie i poprawnie uzasadnioną, chociaż zaskarżona decyzja była oparta na oczywiście mylnym założeniu, iż liczba dzieci zameldowanych, a nie faktycznie zamieszkałych na obszarze Warszawy ma znaczenie decydujące dla spełnienia kryterium "korzystnego uzupełnienia sieci" przedszkolnej, zaś ryczałtowe powołanie się przez skarżony organ na prowadzenie przedszkoli (w tym niepublicznych) przez osoby fizyczne i prawne niebędące j.s.t. było pozbawione znaczenia prawnego w kontekście korzystnego uzupełnienia sieci przedszkolnej, do której należą prowadzone przez gminę publiczne przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1 Prawa oświatowego). W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, wraz z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania za instancję kasacyjną, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2024 r., sygn. [...], wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 2 września 2024 r. skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Tym niemniej okoliczności danej sprawy mogą przemawiać za koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Powyższe może mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania dowodowego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ administracji, albo gdy interpretacja ta w inny sposób rzutuje na wywiązanie się przez organ z obowiązków o charakterze procesowym (wyrok NSA z 12 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 597/11. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny legalności zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią zezwolenie na założenie szkoły lub placówki oświaty jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Te same zasady dotyczą także tworzenia przedszkoli. Jest to także jeden z zarzutów skargi kasacyjnej, stosownie do którego Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne w zakresie obejmującym § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez błędną interpretację przesłanki "korzystnego uzupełnienia sieci publicznych przedszkoli" oraz "poprawy warunków kształcenia, wychowania i opieki". Trafnie zostało w zaskarżonym wyroku wskazane, że takie pojęcie jak "korzystne uzupełnianie sieci publicznych przedszkoli" stanowi pojęcie niedookreślone. Pojęcie to, zwane także pojęciem nieostrym, ocennym, wartościującym lub szacunkowym, odsyła do ocen porównawczych. Pojęcia nieostre są częścią porządku prawnego i pozwalają na luz interpretacyjny. Ustawodawca wprowadza pojęcia nieostre zasadniczo wtedy, gdy nie jest możliwe kazuistyczne określenie przypadków stosowania lub niestosowania danej normy prawnej (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II FSK 972/22; wyrok NSA z 7 maja 205 r. sygn. akt III OSK 2547/24). Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprawnie wskazał, że na treść ww. pojęcia nieostrego (niedookreślonego) składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero w konkretnych sprawach. Przesłanka dotycząca korzystnego uzupełniania sieci publicznych przedszkoli odnosi się do tworzenia nowych przedszkoli publicznych. Nie budzi wątpliwości trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji który stwierdził, że korzystne uzupełnienie sieci istniejących placówek przedszkolnych ma miejsce wówczas, gdy jest zapotrzebowanie na dodatkowe miejsca w przedszkolach. Innymi słowy warunkiem zaistnienia stanu "korzystanego uzupełnienia" jest brak możliwości objęcia opieką i wychowaniem przedszkolnych chętnych do skorzystania z tej formy realizacji publicznych zadań oświatowych. Jeżeli liczba miejsc w przedszkolach jest niewystarczająca, to wówczas może nastąpić uzupełnienie sieci istniejących placówek oświatowych o nowe przedszkola. Strona skarżąca kasacyjnie w istocie podnosi tylko jeden argument mający, w jej ocenie, uzasadniać wadliwość stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku. Tym argumentem jest wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że znaczenie ma liczba dzieci zameldowanych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy, zamiast ustalania liczby dzieci zamieszkujących na terenie tego Miasta. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie potwierdza, że dla wszystkich dzieci zameldowanych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy zapewnione jest prawo do objęcia ich opieką przedszkolną, ale nie można tego stwierdzić wobec dzieci faktycznie zamieszkujących na terenie Warszawy. Pogląd ten nie może w tej sprawie skutkować uznaniem zaskarżonego wyroku za wadliwy. Podstawowym kryterium oceny możliwości udzielenia zezwolenia na utworzenie Publicznego Przedszkola [...] "[...]" w [...] przy ul. [...] lok. [...] nie była liczna dzieci zameldowanych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy, ale liczba placówek przedszkolnych wraz z liczbą miejsc dla dzieci w tych placówkach (w szczególności w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi i w przedszkolach integracyjnych). Wskazując szczegółowo na liczbę tych miejsc w każdej z dzielnic Miasta Stołecznego Warszawy ustalono, ile przyjęto dzieci w kolejnych latach szkolnych i ile pozostało miejsc wolnych (niewykorzystanych). Te ustalenia stanowiły podstawową przesłankę uznania, czy tworzenie kolejnego Publicznego Przedszkola [...] "[...]" będzie stanowiło korzystne uzupełnienie istniejącej sieci przedszkoli, w tym przedszkoli integracyjnych lub z oddziałami integracyjnymi. Według najbardziej aktualnego stanu rekrutacji na datę wydawania w tej sprawie decyzji na terenie Miasta Stołecznego Warszawy było ponad 2 tysiące miejsc wolnych w przedszkolach. Dane te zostały zawarte zostały w wydanych decyzjach. Ustalono, że w roku szkolnych 2023/2024 na terenie Dzielnicy [...] liczba wolnych miejsc dla dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego w oddziałach integracyjnych wynosiła od 13, a wszystkich dzieci uczęszczających do oddziałów integracyjnych publicznych przedszkoli było 180. Tym samym nie było zapotrzebowania na nowe miejsca w przedszkolach integracyjnych lub z oddziałami integracyjnymi, skoro nie wszystkie istniejące miejsca zostały wykorzystane przez rodziców dzieci. Danych tych, jak i historycznej tendencji liczby miejsc w przedszkolnych i zmniejszającej się liczby dzieci zapisywanych do nich począwszy od roku 2017 a skończywszy na roku szkolnych 2023/2024 nie kwestionuje także strona skarżąca kasacyjnie. Posłużenie się w związku z tym danymi dotyczącymi zameldowanych dzieci na terenie Miasta Stołecznego Warszawy miało na celu wskazanie na zaobserwowaną tendencję w ujęciu historycznym ostatnich ośmiu lat co do liczby dzieci zapisywanych do publicznych przedszkoli. Dane te potwierdzają ustalenia faktyczne dotyczące liczny dzieci uczęszczających do publicznych przedszkoli. Wprawdzie rację ma strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że do publicznego przedszkola może być zapisane dziecko nie tylko zameldowane na terenie danej gminy, ale każde dziecko zamieszkałe w danej gminie, tym niemniej ustalanie w tej sprawie faktycznej liczby osób zamieszkujących na terenie Warszawy byłoby nie tylko bardzo trudne dowodowo, ale także nie stanowiłoby czynności zmierzających do ustalania istotnych w sprawie okoliczności. Jeżeli z danych statystycznych wynika, że przyjmowane są do publicznych przedszkoli dzieci wszystkich osób zamieszkujących na terenie Warszawy to ustalanie, czy obejmuje to dzieci zameldowane czy też niezameldowane ale zamieszkujące w Warszawie nie miało istotniejszego znaczenia. W żaden sposób strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jaki wpływ na ustalenia w tym zakresie i na wynik sprawy miało przyjęcie – i to tylko jako jednego z parametrów – liczny dzieci zameldowanych w Warszawie. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji badał poprawność ustalenia stanu faktycznego sprawy na datę wydania zaskarżonej decyzji, a w tej dacie (27 lutego 2024 r.) żadne dane statystyczne nie potwierdzały potrzeby tworzenia kolejnych przedszkoli na terenie Dzielnicy [...] w Mieście Stołecznym Warszawa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w związku z art. 88 ust. 4 i 6 Prawa oświatowego i nie przyjął, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, że zaskarżona decyzja została wydana przede wszystkim na podstawie analizy liczby osób zameldowanych i tym samym utożsamiono pojęcia zamieszkania i zameldowania dla celów wydania zaskarżonej decyzji. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie nosi znamion dowolności. W tej sprawie nie było podstaw do stosowania art. 31 ust. 10 w związku z ust. 8 Prawa oświatowego. Zgodnie z powołanym art. 31 ust. 10 ww. ustawy w przypadku, gdy liczba dzieci, którym gmina ma obowiązek zapewnić możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego, zamieszkałych na obszarze danej gminy i zgłoszonych podczas postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola lub innej wymienionej w tym przepisie formy organizacyjnej, w jakiej realizuje się wychowanie przedszkolne przewyższy liczbę miejsc w tym przedszkolu, dyrektor przedszkola (szkoły) informuje o nieprzyjęciu dziecka do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i w takim przypadku organ wykonawczy gminy jest obowiązany pisemnie wskazać rodzicom inne publiczne przedszkole albo niepubliczne przedszkole (bądź inne wymienione w tym przepisie formy wychowania przedszkolnego), które mogą przyjąć dziecko. Przedmiotem tej sprawy nie była kontrola dyrektora publicznego przedszkola lub innego przedszkola w zakresie czynności podejmowanych w związku z nieprzyjęciem dziecka do przedszkola, ani też kontrola czynności Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy dotyczących wskazania w takim przypadku innej możliwości zapewnienia dziecku wychowania przedszkolnego. Także zarzut wadliwego niezastosowania art. 31 ust. 8 Prawa oświatowego nie jest zasadny, ponieważ przepis ten zobowiązuje do zapewnienia dzieciom w wieku 6 lat rocznego przygotowania przedszkolnego i ze ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego wynika, że w Mieście Stołecznym Warszawa, a w tym na terenie Dzielnicy [...] dzieci w wieku 6 lat miały zapewnione miejsca w przedszkolach. Także realizacja prawa rodziców do objęcia ich dzieci w wieku 3-5 lat możliwością skorzystania z wychowania przedszkolnego została zapewniona. Nie jest także zasadny zarzut dokonania błędnej wykładni art. 88 ust. 6 Prawa oświatowego. Zgodnie z jego treścią minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w stosunku do szkół artystycznych - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, tak aby tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie. Tym samym skoro powołany art. 88 ust. 6 Prawa oświatowego zawiera delegację ustawową do wydania przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej i rozporządzenie to w zakresie treści § 4 ust. 1 pkt 6 zasadnie zostało w tej sprawie zastosowane. Zarzut naruszenia art. 88 ust. 4 Prawa oświatowego nie jest zasadny, ponieważ przepis ten określa, że założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten został w tej sprawie prawidłowo zastosowany. Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w związku z art. 88 ust. 4 i 6 Prawa oświatowego polegającej na przyjęciu, że dopuszczalne jest dalsze rozszerzanie kryteriów decyzji uznaniowej o klauzule generalne "interesu społecznego" czy też "słusznego interesu obywateli", choć nie zawierają ich żadne przepisy prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro na terenie Dzielnicy [...] nie ma zapotrzebowania na dodatkowe miejsca w przedszkolach, a w tym także w przedszkolach integracyjnych, to wyrażenie zgody na utworzenie kolejnego przedszkola nie stanowiłoby o korzystnym uzupełnieniu sieci istniejących przedszkoli. Podniósł przy tym, że na każde dziecko uczęszczające do publicznego przedszkola Gmina ma obowiązek przekazania środków publicznych i tylko w tym zakresie wskazał, że pośrednio klauzula interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli jako podatników nie przemawia za udzieleniem zezwolenia w tej sprawie, ponieważ prowadziłoby to do dodatkowego wydatkowania środków publicznych. Nie jest to rozszerzenie kryteriów decyzji uznaniowej, ponieważ w tej sprawie ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji nie wskazały na klauzulę generalną ochrony interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli jako podstawy do wydania negatywnych dla wnioskodawców decyzji. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie klauzule generalne w postaci "interesu społecznego" i "słusznego interesu obywateli" stanowią część zasady objętej art. 7 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W każdym postępowaniu, o ile odrębne przepisy nie stanowią wprost inaczej, uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli powinno mieć miejsce. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na niezastosowaniu art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie zaskarżonej decyzji za wydaną po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz rzetelnie i poprawnie uzasadnioną. Uzasadnienie tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że zaskarżona decyzja była oparta na oczywiście mylnym założeniu dotyczącym liczby dzieci zameldowanych, a nie faktycznie zamieszkałych na obszarze Warszawy, co miało mieć decydujące znaczenie dla spełnienia kryterium "korzystnego uzupełnienia sieci" przedszkolnej. Przede wszystkim należy podnieść, że zarzut skargi kasacyjnej powinien być sformułowany precyzyjnie w taki sposób, aby dokładnie określał przepis lub przepisy, których naruszenia zarzuca się Sądowi pierwszej instancji. Art. 145 § 1 P.p.s.a. składa się z trzech odrębnych punktów, a punkt pierwszy dzieli się na trzy odrębne litery. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do doprecyzowywania zarzutu skargi kasacyjnej, jeżeli zarzut ten obejmuje przepis zawierający kilka odrębnych jednostek redakcyjnych. Ponadto jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, kwestia liczby dzieci zameldowanych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy nie miała decydującego znaczenia przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy i wydaniu decyzji negatywnej. Podstawowe znaczenie miała liczba placówek wychowania przedszkolnego, liczba miejsc oferowanych przez te placówki i liczba wolnych miejsc w tych placówkach nie tylko w Dzielnicy [...], ale i w pozostałych dzielnicach Miasta Stołecznego Warszawy. Szczegółowo w tej sprawie ustalono, ile pozostaje corocznie wolnych miejsc w przedszkolach i jakie znaczenie ma ta okoliczność w zakresie korzystnego uzupełniania już istniejącej sieci przedszkoli kolejnymi lokalizacjami przedszkoli z miejscami dla dzieci w wieku przedszkolnym. Kwestia liczby zameldowanych dzieci miała charakter wtórny i wskazywała jedynie na pewną tendencję, kształtującą się od ośmiu lat co do powiększania się liczby miejsc wolnych w przedszkolach i spadku liczby dzieci uczęszczających do tych przedszkoli. Nie stanowiło to podstawy ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie. Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.