III OSK 2622/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 956/19 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 19 marca 2019 r., nr BP-DZ.4301.11.2019/2 w przedmiocie zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz W.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 956/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.G., uchylił decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 19 marca 2019 r., nr BP-DZ.4301.11.2019/2 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z dnia 14 lutego 2019 r. w przedmiocie zwrotu przez W.G. nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W.G. jest żołnierzem służby stałej i pełni zawodową służbę wojskową. W dniu 31 lipca 2014 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Oświadczył, że nie pozostaje w związku małżeńskim. Dyrektor pozytywnie rozpatrzył wniosek i począwszy od dnia 25 lipca 2014 r. wypłacał żołnierzowi comiesięcznie świadczenie mieszkaniowe w kwocie 480,00 zł. W dniu 8 października 2018 r. Dyrektor powziął informację, że żołnierz od dnia 16 sierpnia 2014 r. pozostaje w związku małżeńskim z A. W. Ustalono, że A. W. jest byłą żoną żołnierza F. N., który w trakcie trwania małżeństwa (z ustawową wspólnością małżeńską) z A. W. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Do obliczenia wysokości ekwiwalentu uwzględniono m.in.: posiadanych wówczas przez żołnierza F. N. członków rodziny, tj.: A. N. (obecnie W.), która na dzień zawarcia umowy (17 lipca 2001 r.) pozostawała w związku małżeńskiemu z F. N. oraz dodatkową normę z tytułu stanu zdrowia małżonki żołnierza. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...], decyzją z dnia 14 lutego 2019 r. wezwał W. G. do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego, wypłaconego nienależnie za okres od 16 sierpnia 2014 r. do 30 września 2018 r. w łącznej kwocie 23 760,00 zł. Organ stwierdził, że były mąż A. W. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. A. W. i F. N. (były mąż) pozostawali wówczas w związku małżeńskim i objęci byli ustawową wspólnością małżeńską. Wskazał, że do wyliczenia kwoty przysługującej F. N. ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery została uwzględniona A. W. - wówczas jego żona. W związku z powyższym, zadaniem Dyrektora, A. W., zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r., poz. 19, dalej "ustawa o zakwaterowaniu"), utraciła prawo do zakwaterowania (lub ekwiwalentu pieniężnego). Podniósł, że wypłata świadczenia mieszkaniowego dla skarżącego następowała, pomimo że z dniem zawarcia związku małżeńskiego z A. W., która w poprzednim związku skorzystała z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, tj. z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery spowodowała, że skarżący utracił prawo do zakwaterowania, w tym także do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Tak więc skoro ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery otrzymał były mąż A. W. – tj. F. N., ale z pomocy państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych skorzystała również A. W., która jest aktualnie żoną W. G., to ta okoliczność uzasadnia zastosowanie w sprawie wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu. Zdaniem organu, powołany przepis nie odnosi się ani do czasu, w jakim miało miejsce otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego, jak również nie precyzuje żadnych innych okoliczności, w których doszło do otrzymania tego świadczenia. Uznał, że tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, zobowiązuje do przyjęcia, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy osoba będąca żołnierzem zawodowym albo jej małżonek kiedykolwiek skorzystała z pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne, określone w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Skorzystanie przez małżonka z tej formy pomocy (niezależnie od daty otrzymania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery) wyłącza możliwość skorzystania przez żołnierza z prawa do zakwaterowania, w tym również z wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, decyzją z dnia 19 marca 2019 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 14 lutego 2019 r. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie budzą wątpliwości fakty, że: 1) ekwiwalent pieniężny, w trakcie trwania małżeństwa otrzymał były mąż A. W. – żołnierz F. N.; 2) W. G. (obecny mąż A. W.) jest żołnierzem służby stałej oraz pełni zawodową służbę wojskową i począwszy od dnia 25 lipca 2014 r. otrzymuje comiesięcznie świadczenie mieszkaniowe w kwocie 480,00 zł; 3) skarżący od dnia 16 sierpnia 2014 r. pozostaje w związku małżeńskim z A. W. W tym stanie rzeczy organ uważa, że otrzymanie ekwiwalentu przez F. N. w trakcie trwania małżeństwa z A. W. niejako powoduje, że ten ekwiwalent (jego część) pozostaje zawsze jako okoliczność związana z osobą A. W. Następnie Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. art. 21 ust.6 ustawy o zakwaterowaniu i podniósł, że interpretacja tego przepisu polegająca na przyjęciu, że prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest wyłączone również wówczas, gdy ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery otrzymał inny żołnierz zawodowy pozostający wtedy w związku małżeńskim z aktualnym małżonkiem żołnierza ubiegającego się obecnie o świadczenie mieszkaniowe, jest błędne. Przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wskazuje bezspornie, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek otrzymał takie świadczenia wcześniej. W sprawie bezsporne jest, że obecny małżonek nie otrzymał świadczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Faktem jest, że ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery otrzymał inny żołnierz zawodowy, a tenże ekwiwalent był powiększony o konieczność uwzględnienia małżonki (były małżonek A. W.). Opisywane w sprawie świadczenie otrzymał inny żołnierz zawodowy. W ocenie WSA w Warszawie, gdyby zamiarem legislatora było wyłączenie wymienionego prawa dla osób, które osobiście nie otrzymały tego świadczenia wcześniej, lecz z racji pozostawania w związku małżeńskim z żołnierzem, to przypadek taki znalazłby się w ustawie. Gdyby intencją ustawodawcy była norma prawna obejmująca przypadek A. W., to przepis ją zawierający musiałby posiadać inne, bardziej rozbudowane brzmienie. Przynajmniej musiałoby być wyraźnie wskazane, że przepis ten stosuje się, gdy ekwiwalent pieniężny, odprawę mieszkaniową, lokal mieszkalny, pomoc finansową, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, otrzymał poprzedni małżonek (żołnierz) osoby, która aktualnie pozostaje małżonkiem innego żołnierza zawodowego. Tak więc organy dokonały błędnej wykładni art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, a zaprezentowana interpretacja tego przepisu odbyła się contra legem. Brzmienie tego przepisu jest jasne i jego wykładnia nie sprawia trudności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezsporne jest, że ekwiwalent pieniężny nie otrzymał skarżący – W. G., ani jego dzieci, ani też jego małżonka A. W. Ekwiwalent otrzymał były mąż A. W. – F. N. A. W. nigdy nie była żołnierzem zawodowym, ani też nie pracowała w tej instytucji, więc na mocy ustawy o zakwaterowaniu nie mogła otrzymać ekwiwalentu. W dniu 11 lutego 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prezes Agencji Mienia Wojskowego, zakażając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów Agencji obu instancji, w następstwie błędnie dokonanej wykładni art. 21 ust.6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu i uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma on zastosowania. Skarżący kasacyjnie organ przypomniał, że generalnie "prawo do kwatery" realizowane było (i jest nadal) w dwóch formach: rzeczowej i finansowej. O ile nabycie przydzielonego lokalu z bonifikatą odbywa się w drodze umowy notarialnej na rzecz zazwyczaj obojga małżonków (również na rzecz żołnierza i jego byłego już małżonka - vide: I CSK 8/12; I CSK 597/12; III CZP 120/13; I CSK 353/1), o tyle ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery wypłacany był w drodze zwykłej, pisemnej umowy, której stroną był żołnierz bądź inna osoba uprawniona (art. 47 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu do 30 czerwca 2004 r.). Nie oznacza to jednak, że kwota gratyfikacji pieniężnej - jako alternatywna i adekwatna forma prawa do kwatery - nie służyła oboju małżonkom. Przede wszystkim wchodziła, podobnie jak lokal (jeśli przydział nastąpił w trakcie małżeństwa) w skład wspólności ustawowej, a jej wysokość uzależniona była od ilości członków rodziny wspólnie zamieszkałych oraz posiadanego przez żołnierza stopnia wojskowego. Oczywistym jest też, że Agencja nie ma wpływu na sposób wykorzystania wsparcia finansowego, otrzymanego na cele mieszkalne przez żołnierza lub jego małżonka, jak również nie ma wpływu na dalsze losy nabytego z bonifikatą lokalu mieszkalnego. Innymi słowy, w świetle art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, prawo do kwatery realizowane poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w równym stopniu miało służyć żołnierzowi jak i jego rodzinie, uwzględnionej w wysokości ekwiwalentu. Tak więc skoro nabycie w przeszłości (tj. w poprzednim związku małżeńskim) lokalu ze zniżką w cenie przez małżonka żołnierza ubiegającego się teraz o prawo do zakwaterowania - organ traktuje jako nabycie lokalu przez małżonka żołnierza (II SA/Wa 1282/14; I OSK1240/13), to wypłata żołnierzowi (byłemu małżonkowi żony skarżącego) ekwiwalentu za rezygnację z kwatery jest traktowana przez organ podobnie, mimo że stroną umowy o ekwiwalent małżonka skarżącego nie była. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. G. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy przypomnieć, że jak wielokrotnie podkreślało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, "prawo do lokalu mieszkalnego i - będące jego pochodną - prawo do świadczenia mieszkaniowego żołnierza zawodowego, wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego go z Siłami Zbrojnymi. Świadczenie mieszkaniowe jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma charakteru pomocy dla rodziny żołnierza, ale ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego" (wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1139/12, podobnie wyroki NSA: z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/14, i z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2871/12). Przysługujące żołnierzom zawodowym prawo do lokalu mieszkalnego, którego jedną z form realizacji jest określone w art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu - świadczenie mieszkaniowe, stanowi zatem element zabezpieczający jedną z najważniejszych cech stosunku służbowego łączącego żołnierza zawodowego z formacją – dyspozycyjność. Świadczenie to dotyczy tylko żołnierza zawodowego, ponieważ to on jest adresatem świadczeń zabezpieczających jego gotowość do jak najszybszego stawienia się do służby i wykonywania powierzonych mu zadań. Zasadą jest, że żołnierz zawodowy powinien otrzymać kwaterę albo w sytuacji określonej w art. 24 ust. 3 ustawy zakwaterowaniu - a więc gdy brak jest możliwości przydziału żołnierzowi zawodowemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego - świadczenie mieszkaniowe. Świadczenie to jest przyznawane tylko żołnierzowi, ponieważ to on jest stroną postępowania w sprawie przyznania tego świadczenia. Świadczenie mieszkaniowe nie jest natomiast przyznawane współmałżonkowi żołnierza lub jego dzieciom. Art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu statuuje przesłanki, w których żołnierzowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Jedną z nich jest przesłanka, gdy żołnierz lub jego małżonek (np. były żołnierz) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązującej do dnia 30 czerwca 2004 r. Warto w tym miejscu dodać, że na tle stosowania przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że przesłanki z tego przepisu należy interpretować w sposób ścisły i powiązany z charakterem służby żołnierzy zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5004/21 dotyczący zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4). W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie podkreślił to Sąd pierwszej instancji, ekwiwalent za rezygnację z lokalu mieszkalnego otrzymał były maż A. W. Ona sama nigdy nie pełniła zawodowej służby wojskowej, a zatem ekwiwalent nie dotyczył zabezpieczenia jej dyspozycyjności w służbie. Zaś, jak wynika z akt administracyjnych, świadczeniobiorcą umowy z dnia 17 lipca 2001 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery był jej były mąż F. N. (k. 10-11 akt administracyjnych). Nie można zatem uznać, że to ona otrzymała ekwiwalent za rezygnację z kwatery. Tak więc nie można uznać, że przyjęta przez organ wykładania art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, jest właściwa. W tym bowiem zakresie WSA w Warszawie poczynił prawidłowe ustalenia. Dodać należy, że w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - są zobowiązane podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie odzwierciedla jego intencji. Nie sposób zatem przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło także o sytuację, w której fakt, że były współmałżonek obecnego małżonka żołnierza, który obecnie otrzymuje świadczenie w przeszłości otrzymał ekwiwalent za rezygnację za prawo do kwatery – obecnie stanowi podstawę do odmowy prawa do zakwaterowania. Taka wykładania art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu byłaby sprzeczna z założeniami, wedle których żołnierze zawodowi mają prawo do lokalu mieszkalnego, a nadto w sposób nieuzasadniony "karałby" tych żołnierzy zawodowych, którzy wstąpili w związek małżeński z byłymi małżonkami (czy to po rozwodzie czy to wdowcami lub wdowami) innych żołnierzy. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).