III OSK 5096/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Bk 172/20 w sprawie ze skargi Z.S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie skierowania do szkoły postanawia uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę. Wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r. sygn. II SA/Bk 172/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. (dalej: "Dyrektor ZK") w przedmiocie skierowania do szkoły – oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] 2020 r. skarżący złożył do WSA skargę na bezczynność Dyrektora ZK. W skardze zarzucił, że organ nie odpowiedział na wniosek w sprawie skierowania skarżącego do szkoły. Skarżący stwierdził, że w dniu [...] 2018 r. przedłożył bezpośrednio do administracji Zakładu Karnego w C. wniosek w tej sprawie. Dyrektor ZK w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że nie podziela zarzutu skargi, co do pozostawania w bezczynności Dyrektora ZK w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] 2018 r. o skierowanie go do szkoły. Organ ten nie mógł być adresatem wniosku, albowiem skarżący przebywał w Zakładzie Karnym w C. w okresie od [...] 2018 r. do [...] 2018 r. Na datę złożenia wniosku ([...] 2018 r.) skarżący przebywał w Zakładzie Karnym P. Oznacza to, że Dyrektor ZK nie mógł pozostawać w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] 2018 r., gdyż nie ciążył na nim obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Dyrektor ZK nie mógł być i nie był adresatem wniosku z dnia [...] 2018 r. z uwagi na przebywanie skarżącego na datę złożenia wniosku w Zakładzie Karnym w P. Reasumując WSA nie podzielił stanowiska skarżącego, że w dacie wniesienia skargi do sądu Dyrektor ZK pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] 2018 r. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 80 k.p.a. i art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1575 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 227 k.p.c. i w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez: - ustalenie, że skarga podlega oddaleniu z uwagi na fakt, że Dyrektor ZK nie mógł być adresatem wniosku o skierowanie do szkoły datowanego na dzień [...] 2018 r., podczas gdy data samego wniosku niekoniecznie musi być tożsama z datą jego wniesienia, co oznacza, że wniosek formalnie datowany na dzień [...] 2018 r. mógł być faktycznie złożony po dniu [...] 2018 r., tj. po dacie przeniesienia skarżącego do Zakładu Karnego w C. i złożony bezpośrednio na ręce Dyrektora ZK, a datą wszczęcia postępowania - stosowanie do treści art. 61 § 3 k.p.a. - byłaby w takim wypadku data doręczenia wniosku organowi administracji publicznej, - ustalenie, że Dyrektor ZK nie był obowiązany do procedowania wniosku skarżącego o skierowanie do szkoły, podczas gdy obowiązek taki płynie wprost z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 35 k.p.a. Wskazując na przytoczoną wyżej podstawę skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że WSA uzasadniając zaskarżony wyrok położył zdecydowany nacisk na datę sporządzenia wniosku o skierowanie do szkoły, pomijając całkowicie okoliczność, że miarodajnym dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i zasadności skargi w niniejszej sprawie nie była data sporządzenia wniosku lecz data, w której ów wniosek został złożony organowi właściwemu do jego rozpoznania. Natomiast nie sposób zakładać, że skarżący w dniu [...] 2018 r. wniósł do Dyrektora ZK wniosek o skierowanie do szkoły, skoro w tej dacie w tym zakładzie nie przebywał (przebywał w Zakładzie Karnym w P.) i nawet nie mógł wiedzieć i przewidzieć, że w przyszłości zostanie tam przeniesiony. WSA nieprawidłowo zatem decydujące znaczenie przypisał dacie sporządzenia wniosku o skierowanie do szkoły, a nie poddał analizie daty, w jakiej doszło do jego faktycznego złożenia do organu. W konsekwencji na Dyrektorze ZK spoczywał obowiązek rozpoznania w terminie wniosku skarżącego o skierowanie do szkoły, a z okoliczności sprawy wynika, że ów wniosek w ustawowo zakreślonym terminie rozpoznany nie został. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego mógł być złożony w [...] 2018 r. Ustawowy termin załatwienia tego rodzaju spraw wynosi 30 dni (art. 35 § 3 k.p.a.). Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności i fakt, że skarga w niniejszej sprawie została złożona w dniu [...] 2020 r., uznać należy, że organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy i dopuścił do przewlekłego prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor ZK wniósł o jej oddalenie. W ocenie Dyrektora ZK nie można zarzucić WSA, że nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd prawidłowo bowiem ocenił cały zgromadzony materiał dowodowy dokonując jego właściwej analizy. Według twierdzeń zawartych w skardze, skarżący w dniu [...] 2018 r. złożył (a nie opatrzył datą) pismo bezpośrednio administracji - Dyrektorowi ZK. Z uwagi na fakt, że skarżący nie przebywał w tym czasie w Zakładzie Karnym w C., było to niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulega odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 p.p.s.a., niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznanej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. W swojej skardze skarżący zarzucił Dyrektorowi ZK bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] 2018 r., którym domagał się skierowania go do szkoły. W sprawie nie ma sporu, że na dzień [...] 2018 r. skarżący przebywał w zakładzie karnym. Przedmiotowa okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia charakteru relacji prawnej, w ramach której skarżący może formułować żądanie dopuszczenia go do systemu edukacji, a w konsekwencji również i trybu rozpoznania zarzutu braku rozpoznania tego żądania. Uprawnienie osadzonego w zakładzie karnym do edukacji podczas odbywania kary pozbawienia wolności (realizacji środka zapobiegawczego w postaci aresztu) regulowane jest przepisami art. 130-134 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. 2021 r. poz. 53 z późn. zm., dalej "k.k.w."). Realizacja tego uprawnienia odbywa się w ramach wykonania orzeczenia skazującego na karę pozbawienia wolności. Oznacza to, że rozstrzyganie o możliwości skorzystania przez osadzonego z dostępnych form nauczania odbywa się w ramach stosunku karno-wykonawczego, regulowanego przepisami k.k.w. (art. 1 § 1 k.k.w.) a posiłkowo, w kwestiach nieuregulowanych, przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, Dz. U. 2021 r. poz. 534 (art. 1 § 2 k.k.w.). Zgodnie z art. 6 § 2 k.k.w. skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie, które są załatwiane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. 2013 r. poz. 647). Na podstawie art. 7 § 1 k.k.w. skazany może także, zaskarżyć do sądu decyzje organów postępowania wykonawczego, wymienionych w art. 2 pkt 3 - 6 i 10 k.k.w., w tym decyzje dyrektora zakładu karnego. Zgodnie jednak z art. 7 § 2 k.k.w. skargi takie rozpoznaje właściwy sąd powszechny. Przedmiotowe stanowisko potwierdza jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zawraca się uwagę, że wolą ustawodawcy kompetencje do sprawowania kontroli działalności organów postępowania wykonawczego przypisano sądom powszechnym, tj.: sądom, które wydały orzeczenie karne w pierwszej instancji (art. 3 § 1 k.k.w.) lub sądom penitencjarnym (art. 3 § 2 k.k.w.). Kontrola ta inicjowana jest przez skazanego (tymczasowo aresztowanego) w drodze skargi wnoszonej w trybie określonym w art. 7 § 3 k.k.w., a w sprawach tych ww. sądy stosują przepisy k.k.w. i k.p.k. (art. 1 § 2 k.k.w.) - postanowienie NSA z 12 grudnia 2008 r. I OSK 746/08, LEX nr 532070. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że k.k.w. do sądów właściwych w sprawie skargi na decyzję organu wykonawczego nie zalicza sądów administracyjnych - postanowienia NSA z 27 kwietnia 2016 r. I OZ 393/16, LEX nr 2025694 i z dnia 15 czerwca 2021 r., III OSK 4453/21. Uwzględniając systemową regułę, że dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, uzależniona jest od tego, czy w danej sprawie dopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, należy dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli zarówno rozstrzyganie o prawie skarżącego kasacyjnie do edukacji podczas odbywania kary pozbawienia wolności, jak i weryfikacja decyzji podjętych w tym przedmiocie odbywa się w trybie regulowanym przepisami k.k.w., to bezczynność w tym zakresie nie może być objęta skargą do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że wydanie wyroku rozstrzygającego merytorycznie o zarzucie bezczynności Dyrektora ZK było wadliwe, wobec konieczności odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z kompetencji przyznanej mu na mocy art. 189 p.p.s.a.: uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrzył wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym. Orzeczenie w tym przedmiocie, na posiedzeniu niejawnym, wydaje referendarz sądowy, w postępowaniu przed sądem I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.