III OSK 540/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 469/24 w sprawie ze skargi Z. D. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. D. na rzecz Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 469/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. D. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku Z. D. z dnia 21 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2024 r. Z. D. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") złożył do Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy (dalej: "organ"), za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji w postaci udostępnienia nagrań (zarówno z kamer nasobnych funkcjonariuszy, jak i z wideorejestratora jazdy radiowozu) z interwencji przeprowadzonych w związku z parkowaniem pojazdów na drodze dla pieszych bez pozostawienia 1,5 m przejścia chodnikiem, które odbyły się w dniu 21 kwietnia 2024 r. na całej długości wschodniej strony drogi ulicy Wiatracznej na odcinku od skrzyżowania z ul. W. Chrzanowskiego do skrzyżowania z ul. Szaserów w Warszawie. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał dostarczenie materiałów na adres skrzynki elektronicznej lub, jeśli odpowiedź drogą elektroniczną nie będzie możliwa, to pocztą tradycyjną na wskazany adres. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r., organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu, ponieważ wskazane nagrania podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w "Polityce Monitoringu Wizyjnego" na pisemny wniosek podmiotom i osobom fizycznym uprawnionym na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 5 maja 2024 r. wnioskodawca ponowił wezwanie do Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy o udostępnienie wnioskowanych materiałów w ciągu 7 dni pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową. Pismem z dnia 15 maja 2024 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 30 kwietnia 2024 r. Pismem z dnia 25 lipca 2024 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się więc do oceny, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a w konsekwencji, czy na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów władzy oraz ww. podmiotów. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Sąd I instancji uznał, że uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że nagrania rejestrujące przebieg wykonywanych przez strażników miejskich czynności służbowych, do których zostali powołani, stanowią informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sposobie działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, tj. informacja o wywiązywaniu się z obowiązków ustawowych w zakresie czuwania nad porządkiem i kontroli ruchu drogowego przez jednostkę powołaną do ochrony porządku publicznego (w tym porządku w ruchu drogowym). Stanowisko to nie budzi wątpliwości Sądu i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Komendant Straży Miejskiej m.st. Warszawy w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2024 r., gdyż do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Bezczynność ta nie ustała do dnia wyrokowania. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie, w 14-dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ poinformował skarżącego, że w jego ocenie żądana informacja (w całości) nie stanowi informacji publicznej. Stwierdzona przez Sąd bezczynność organu wynika zatem z odmiennej oceny charakteru żądanego dokumentu w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Straży Miejskiej m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów poprzez przyjęcie, iż zarejestrowany przez Straż Miejską m.st. Warszawy przy użyciu środków technicznych obraz zdarzeń w miejscach publicznych stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, w sytuacji gdy zarejestrowany obraz zdarzeń nie spełnia przesłanek uznania go za informację publiczną i nie podlega udostępnieniu, 2) art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 38 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2024 r. poz. 977 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.o.w.") w zw. z art. 156 § 5 zdanie pierwsze i przedostatnie ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.k") w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na rozpoznaniu sprawy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej pomimo, iż stosowanie tych przepisów jest wykluczone wobec wyczerpującego uregulowania dostępu do materiałów postępowania w sprawach o wykroczenia przez Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia i Kodeks postępowania karnego, czego skutkiem było uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia; 3) art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż prawo do informacji publicznej obejmuje żądanie wydania źródła informacji w postaci zarejestrowanego obrazu zdarzeń w miejscu publicznym dotyczącego podejrzenia popełnienia wykroczenia, podczas gdy prawo to obejmuje żądanie udzielenia informacji, a nie wydania kopii jej nośnika (źródła), 4) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a i b u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że zarejestrowany obraz zdarzeń przez strażników miejskich zawiera informację o sposobie prowadzenia sprawy oraz jest rodzajem informacji o sposobie załatwienia (rozstrzygania) spraw w związku z czym stanowi informację publiczną podczas gdy nagranie zawiera wyłącznie zarejestrowany obraz, który może ewentualnie zawierać dowód pozwalający na wszczęcie postępowania, a więc jest tylko materiałem pomocniczym, który nie zawiera informacji na temat sposobu prowadzenia i zakończenia sprawy w związku z czym rzeczone nagranie jako nośnik informacji nie posiada przymiotu informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu, 5) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm., zwana dalej: "k.c.") poprzez uznanie, iż prawo do informacji publicznej przysługuje w warunkach jego wykorzystywania do celów sprzecznych z celami u.d.i.p. i nadużywania prawa. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, przyznanie zwrotu kosztów postępowania w II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 wskazując na konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z okolicznościami zarzucanej rzekomej bezczynności organu oraz statutem skarżącego w postępowaniu w sprawie o wykroczenie skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów i wydruków: 1) na fakt wystąpienia przez skarżącego w wiadomości mailowej z dnia 21 kwietnia 2024 r. wysłanej o godz. 9.50 o udzielenie informacji publicznej oraz zawiadomienia przez skarżącego w wiadomości mailowej z dnia 20 kwietnia 2024 r. wysłanej o godz. 21.29 o podejrzeniu popełnienia wykroczenia, 2) na fakt udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącego z kopii pisma znak [...] z dnia 24 kwietnia 2024 r. Dopuszczenie dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. D. wniósł o jej oddalenie, nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, obciążenie organu kosztami postępowania, także w razie ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że zarejestrowany przez Straż Miejską m.st. Warszawy przy użyciu środków technicznych obraz zdarzeń w miejscach publicznych stanowi informację publiczną. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów władzy oraz ww. podmiotów. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że informacja o działaniach podjętych przez funkcjonariuszy np. straży miejskiej w toku prowadzenia czynności służbowych, do których zostali powołani, stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sposobie działania tych funkcjonariuszy stanowiących umundurowaną formację pełniąca służebną rolę wobec społeczności lokalnej przeznaczoną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy. Uzyskanie odpowiedzi na pytania o działania podjęte w ramach dokonanej przez nią interwencji stanowi informację publiczną. Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. 2021, poz. 1763) w związku z realizowanymi zadaniami określonymi w ust. 1 i art. 10, straży przysługuje prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych w przypadku, gdy czynności te są niezbędne do wykonywania zadań oraz w celu utrwalania dowodów popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Jak wynika z treści § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych przez straż gminną (miejską) (Dz.U. z 2009 r., nr 220, poz. 1720) straż gminna (miejska), zwana dalej "strażą", realizuje prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych, w sposób: 1) zdalny - przy użyciu urządzeń umożliwiających przekazywanie obrazu zdarzeń na odległość; 2) bezpośredni - w przypadku prowadzenia przez strażnika gminnego (miejskiego) obserwacji i rejestracji obrazu w miejscu zdarzenia. Straż dokumentuje następujące informacje z przebiegu czynności obserwowania i rejestrowania obrazu zdarzeń w miejscach publicznych: 1) datę, godzinę rozpoczęcia i zakończenia czynności; 2) imię i nazwisko oraz stanowisko osoby dokumentującej; 3) opis zdarzenia naruszającego porządek publiczny, ze wskazaniem miejsca i wyniku obserwacji. Zatem zdaniem składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie samo nagranie z kamer nasobnych funkcjonariuszy straży miejskiej, jak i z wideorejestratora jazdy radiowozu, którym poruszali się ci funkcjonariusze obejmujące przebieg wykonywanych przez nich czynności służbowych podczas interwencji jest informacją publiczną. Sąd nie ma wątpliwości, że nagrania z przebiegu interwencji powstają w ramach sfery działalności publicznej organu - podejmowania interwencji przez funkcjonariuszy straży gminnej (miejskiej), stąd co do zasady ich treść stanowi informację publiczną. Spełnione są zatem w ocenie Sądu przesłanki w zakresie wytworzenia żądanej informacji przez organ władzy publicznej i jako mającej przymiot tj. odnoszącej się do działalności organu władzy publicznej. Tym samym żadna norma prawna nie pozbawia nagrań z interwencji straży miejskiej charakteru informacji publicznej. Nagrania wideo zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, itp., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Podobne stanowisko wyraziły WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2004 r., sygn. II SAB/Kr 110/24, z 12 maja 2023 r., sygn. II SAB/Kr 67/23, NSA w wyroku z 16 lipca 2024 r., sygn. 2702/23, WSA w Łodzi z 22 listopada 2023 r., sygn. II SAB/Łd 98/23 Natomiast istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżący ma prawo na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej domagać się udostępnienia takiego nagrania z interwencji. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej przyjmując, że skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania udostępnienia informacji określonej we wniosku w postaci udostępnienia nagrań (zarówno z kamer nasobnych funkcjonariuszy straży miejskiej, jak i z wideorejestratora jazdy radiowozu). Uznanie że nagrania z interwencji funkcjonariuszy straży miejskiej są informacją publiczną nie wyklucza możliwości odmowy udostępnienia ich postaci. O ile bowiem treść nagrania z interwencji dokonanej przez funkcjonariuszy staży gminnej jest informacją publiczną, to już jej nośnik (postać) nie ma cechy informacji publicznej. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej – także do wszystkich nośników tych informacji. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do uzyskania informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych. Jednak prawo wglądu do dokumentów zawierających informację publiczną (udostępnienia dokumentu jako nośnika tej informacji, udostępnienia postaci tego dokumentu) jest stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczone do dokumentów urzędowych. Należy odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona, może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a) u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do wglądu do nośnika lub jego udostępniania – np. kopii, skanu - który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokumentem urzędowym stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokumenty inne niż urzędowe oraz inne informacje publiczne podlegają udostępnieniu wyłącznie co do treści, a nie co do postaci. Zatem w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu podczas gdy, w przypadku dokumentów mających inny charakter oraz innych informacji publicznych, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (o sprawach publicznych) – zob. wyroki NSA z 14 stycznia 2025 r. III OSK 1694/24, z 14 marca 2023 r., III OSK 7563/21. z 10 lutego 2023 r., III OSK 6992/21, z 11 stycznia 2023 r., III OSK 5976/21, z 19 marca 2019 r., I OSK 868/17. Należy bowiem wyraźnie odróżnić samą informację publiczną od zawierającego ją nośnika. Skoro zatem u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych i że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu i udostępnienia w odniesieniu jedynie do dokumentów urzędowych, to uprawnione jest twierdzenie, że postać dokumentów innych niż urzędowe oraz postać innych informacji publicznych (tak jak w tym przypadku żądanie udostępnienia informacji w postaci udostępnienia nagrań - zarówno z kamer nasobnych funkcjonariuszy, jak i z wideorejestratora jazdy radiowozu) nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nagrania z interwencji funkcjonariuszy straży miejskiej nie spełniają wymogów jakie przypisuje się dokumentowi urzędowemu (nie zawierają elementów, które musi on zawierać). Nie oznacza to oczywiście, iż informacja publiczna zawarta w nagraniach z kamer nasobnych funkcjonariuszy, jak i z wideorejestratora jazdy radiowozu nie będzie mogła zostać udostępniona w trybie u.d.i.p. Czym innym jest jednak wniosek o udostępnienie postaci (nagrania), a czym innym wniosek o udostępnienie informacji o treści (opisu) informacji publicznej zawartej na takich nagraniach. Dlatego przyjęte tu stanowisko w żadnym stopniu nie narusza konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania dostępu do informacji o sprawach publicznych, albowiem brak jest przeszkód dla ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego już w sposób umożliwiający jego rozpoznanie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. wniosku o treści informacji publicznej zawartej na nagraniach z kamer nasobnych funkcjonariuszy, jak i z wideorejestratora jazdy radiowozu podczas interwencji. Wnioskodawca może oczywiście w takim przypadku żądać i otrzymać informację publiczną o treści takiego nagrania (opis tego co ono zawiera). Z analizy wniosku jednoznacznie wynika, że skarżący nie żądał dostępu do treści (opisu) informacji publicznej zawartej na tych nagraniach, lecz o jej postaci, czy sporządzenie kopii tego nagrania. Stąd też jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż "prawo do informacji publicznej obejmuje żądanie wydania źródła informacji w postaci zarejestrowanego obrazu zdarzeń w miejscu publicznym dotyczącego podejrzenia popełnienia wykroczenia, podczas gdy prawo to obejmuje żądanie udzielenia informacji, a nie wydania kopii jej nośnika (źródła)". O ile zaś nagrania takie stanowić będą np. część akt postępowania karnego, czy o wykroczenia, to wówczas kwestia dostępu do takiego nagrania - zarówno jego treści, jak i postaci, regulowana jest przez przepisy odrębne i ma wówczas zastosowanie np. art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 38 § 1 k.p.o.w. w zw. z art. 156 § 1-5a k.p.k. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1342/24 wskazał, że: "Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. Jeżeli więc wnioskowana informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 156 k.p.k., to stosowanie przepisów u.d.i.p. jest wyłączone. Wyłączenie to obejmuje również możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p." Dodatkowo jedynie stwierdzić należy, że oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 k.c. "poprzez uznanie, iż prawo do informacji publicznej przysługuje w warunkach jego wykorzystywania do celów sprzecznych z celami u.d.i.p. i nadużywania prawa". Po pierwsze art. 5 k.c. nie znajduje zastosowania na gruncie prawa i postępowania administracyjnego, a zatem odwoływanie się do niego jest niezasadne. Po drugie zagadnienie "nadużycia prawa do informacji publicznej" nie może być przedmiotem badania w sprawie mającej za przedmiot bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować wyłącznie poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 320/22; z dnia 24 marca 2023 r.; sygn. akt III OSK 7440/21; z dnia 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 17 października 2023 r.; sygn. akt III OSK 2285/22). Tym samym jeśli organ twierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz kierują nim inne, niezgodne z istotą prawa dostępu do informacji publicznej pobudki, to zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, to obowiązany jest orzec o tym w drodze decyzji administracyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.