III OSK 704/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 307/25 o odrzuceniu skargi M.W., T.L., M.Z. i D.Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 42 ust. 1, § 45 ust. 5, § 54 ust. 1, § 55, § 56, § 124 i § 125 zaskarżonej uchwały postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 26 sierpnia 2025 r., III SA/Gd 307/25, odrzucił skargę M.W., T.L., M.Z. i D.Z. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Gminy [...] z 19 czerwca 2012 r. nr [...]w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w części dotyczącej nieważności § 42 ust. 1, § 45 ust. 5, § 54 ust. 1, § 55, § 56, § 124 i § 125 zaskarżonej uchwały. Postanowienie zostało wydane następującym stanie faktycznym i prawnym. Zarządzeniem z 27 czerwca 2025 r. skarżący zostali wezwani do nadesłania informacji, czy po wydaniu przez Radę Gminy [...] zaskarżonej uchwały wzywali organ do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli tak – do nadesłania pisma kierowanego do organu w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W pismach z 7 lipca 2025 r., skarżący wyjaśnili, że 24 lutego 2025 r. i 28 kwietnia 2025 r. skierowali do Rady Gminy [...] pisma, w których zakwestionowali zgodność z prawem (ustawą o samorządzie gminnym i Kodeksem postępowania administracyjnego) zapisów zaskarżonej uchwały, które regulują zasady prowadzenia sesji rady gminy (ustalania porządku obrad) oraz udostępniania dokumentów. Wskazali, że w pismach tych zawarli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa związanego z treścią zapisów zawartych w § 54-56, § 124-125 Statutu Rady Gminy [...]. Niezależnie od tego zwrócili uwagę, że złożyli skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w brzmieniu ogłoszonym obwieszczeniem z 3 września 2019 r., w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu zaskarżonej uchwały, a zatem w związku ze zmianą przepisów od czerwca 2017 r., nie mieli oni obowiązku wystosowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 26 sierpnia 2025 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1632, dalej: "p.p.s.a."), odrzucił skargę we wskazanym na wstępie zakresie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 19 czerwca 2012 r., kwestię terminu do wniesienia skargi i wyczerpania trybu właściwego dla jej wniesienia należało oceniać przez pryzmat regulacji obowiązujących przed 1 czerwca 2017 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: "ustawa nowelizująca"). Wynika to z art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (Ustawy o samorządzie gminnym), w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z regulacji ustawy nowelizującej wynika, że dla ustalenia, jakie brzmienie przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 74, ze zm., dalej: "u.s.g.") należy stosować w danej sprawie, rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu. Biorąc to pod uwagę Sąd pierwszej instancji odnotował, że z treści przepisów sprzed nowelizacji wynika, że warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały podjętej przed 1 czerwca 2017 r. jest uprzednie wystąpienie do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniesienie skargi w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na to wezwanie, bądź w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Sąd Wojewódzki podkreślił ponadto, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa powinno być wyrazem jednoznacznego niezadowolenia uprawnionego podmiotu z treści danego aktu i jednocześnie bezpośrednią zapowiedzią jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Uprawniony podmiot, składając wezwanie, daje do zrozumienia organowi, aby sam podjął działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bo w przypadku pozostawienia aktu w kształcie dotychczasowym zostanie uruchomiony tryb sądowego wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. W ocenie WSA w Gdańsku, w rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można za takowe uznać pism z 24 lutego 2025 r. i 28 kwietnia 2025 r., gdyż skarżący w żadnym z nich nie podnoszą, że zapisy zaskarżonej uchwały są niezgodne z prawem oraz nie zawierają one wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez organ. Odnosząc się do twierdzeń skarżących, że przedmiotem skargi jest uchwała z 2012 r. w stanie obowiązującym "na dzień dzisiejszy", Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydanie przez Radę Gminy [...] Obwieszczenia nr [...]z dnia 3 września 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Gminy [...] nie ma wpływu na opisany wyżej tryb wniesienia środków zaskarżenia w odniesieniu do tych postanowień statutu, które uchwalone zostały przed zmianą ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 52 p.p.s.a. sprzed nowelizacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarżący nie spełnili przesłanki warunkującej skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego, co skutkowało odrzuceniem skargi części, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia skarżący wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Na podstawie "art. 174 § 1 p.p.s.a." zarzucili mu: naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu wydanym w sprawie III SA/Gd 307/25, a mianowicie: 1. naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 2a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegające na: 1.1. dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji na etapie procedowania oraz orzekania w sprawie III SA/Gd 307/25, błędnej oceny charakteru oraz znaczenia prawnego przedłożonych do akt sprawy III SA/Gd 307/25 dowodów dokumentarnych w postaci pism skarżących z 24 lutego 2025 r. oraz 28 kwietnia 2025 r. skierowanych do Rady Gminy [...] pisemnych wezwań, wyrażające się w: A) uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż wyszczególnione pisma nie zawierały w swojej treści zakwestionowania zgodności z prawem kwestionowanych zapisów uchwały Rady Gminy [...] nr [...], w tym nie stanowiły skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącego zmiany lub derogacji kwestionowanych przez skarżących zapisów wskazanej uchwały, a ponadto: 1.2. pominięciu przez Sąd pierwszej instancji dokonania na etapie poprzedzającym procedowanie i orzekanie w sprawie III SA/Gd 307/25, szczegółowej analizy pism skarżących z 7 lipca 2025 r. (przedłożonych do akt sprawy III SA/Gd 307/25), w tym analizy inkorporowanego w ich treści oświadczeń skarżących odnoszących się do rzeczywistych intencji, które towarzyszyły skarżącym na etapie formułowania pism z 24 lutego 2025 r. oraz 28 kwietnia 2025 r., w tym wskazującego expressis verbis, iż rzeczone pisma stanowiły wezwanie Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa związanego z niezgodnymi z prawem zapisami uchwały nr [...] skutkujące: 1.3. uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżący nie skierowali na etapie poprzedzającym wniesienie skargi na uchwałę nr [...] skutecznego wezwania do Rady Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa obejmującego wyrażone explicite żądanie zmiany lub derogacji zakwestionowanych zapisów uchwały oraz finalnie: 1.4. uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż nie ziściła się in casu przedmiotowej sprawy przesłanka warunkująca skuteczne wywiedzenie oraz merytoryczne rozpoznanie skargi, a także, iż ziściła się statuowana na kanwie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przesłanka warunkująca odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej a także: 1.5. wydaniem rozstrzygnięcia w materii odrzucenia skargi skarżących, w sytuacji gdy: 1.6. szczegółowa, wszechstronna, dokonana z uwzględnieniem reguł statuowanych na kanwie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., analiza zgromadzonych w sprawie III SA/Gd 307/25, kształtujących materiał dowodowy, dowodów dokumentarnych, w szczególności, kumulatywna analiza treści wskazanych pism skarżących z 24 lutego oraz 28 kwietnia 2025 r. oraz pism skarżących z 7 lipca 2025 r., ujawnia, iż: A) w opozycji do stanowiska Sądu pierwszej instancji determinującego treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, intencję skarżących towarzyszącą sformułowaniu i wniesieniu pism z 24 lutego 2025 r. oraz 28 kwietnia 2025 r., stanowiło wskazanie na niezgodność treści uchwały z prawem, w tym, iż rzeczone pisma z 24 lutego 2025 r. oraz 28 kwietnia 2025 r. zawierały treści wskazujące, iż niezgodność zapisów rzeczonej uchwały z prawem wpływa na nieprawidłowość czynności dokonanych przez Wójta Gminy oraz Rady Gminy, a w rezultacie: 1.7. szczegółowa, wszechstronna, dokonana z uwzględnieniem reguł statuowanych na kanwie art. 106 § 5 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., analiza zgromadzonych w sprawie III SA/Gd 307/25, kształtujących materiał dowodowy, dowodów dokumentarnych, ujawnia, iż: A) pisma z 24 lutego 2025 r. oraz 28 kwietnia 2025 r., mimo, iż nie zostały zatytułowane jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w rzeczywistości zgodnie z wyrażonym przez skarżących celem i zamiarem stanowiły wezwania do usunięcia naruszenia prawa związanego z naruszającymi prawo zapisami uchwały nr [...], B) rzeczone pisma zostały skierowane do Rady Gminy [...] w zamiarem wskazania wadliwości uchwały nr [...]oraz były w ten sposób przez skarżących traktowane, a finalnie: 1.8. szczegółowa, wszechstronna, dokonana z uwzględnieniem reguł statuowanych na kanwie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., analiza zgromadzonych w sprawie III SA/Gd 307/25, kształtujących materiał dowodowy, dowodów dokumentarnych, w tym w szczególności kumulatywna analiza treści wskazanych pism skarżących z 24 lutego oraz 28 kwietnia 2025 r. oraz pism skarżących z 7 lipca 2025 r., prowadzi do konkluzji, iż: A) skarżący uprzednio skierowali do Rady Gminy [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaistniałe w związku z treścią uchwały nr [...] B) skarżący wypełnili wymogi formalnoprawne warunkujące skuteczne złożenie i merytoryczne rozpoznanie skargi a ponadto: 1.9. w świetle szczegółowej, wszechstronnej dokonanej z uwzględnieniem reguł statuowanych na kanwie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego: A) sformułowana przez Sąd pierwszej instancji i determinująca rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie III SA/Gd 307/25 ocena uznająca niedopuszczalność skargi skarżących ma charakter contra legem. 2. Naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 2a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegające na: 2.1. dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji na etapie procedowania oraz orzekania błędnej oceny rzeczywistego charakteru oraz zakresu aktu Rady Gminy [...], objętego zaskarżeniem przez skarżących skargą, wyrażającej się w: A) uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżący objęli wywiedzioną skargą uchwałę w pierwotnie uchwalonym kształcie, a więc w wersji, które weszła w życie w czerwcu 2012 r., skutkujące: 2.2. uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż do oceny skuteczności skargi skarżących zastosowanie winny mieć regulacje art. 52 oraz art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 3 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie pierwotnego wejścia w życie uchwały nr [...], tj.: w czerwcu 2012 r., a więc regulacje ustanawiające wymóg uprzedniego skierowania do właściwego organu administracji wezwania do usunięcia naruszenia prawa a także: A) uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż do skargi skarżących nie ma zastosowania regulacja art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, a także wprowadzone mocą rzeczonej regulacji rozwiązania prawne, w tym rozwiązanie znoszące wymóg sformułowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako przesłankę warunkującą prawną dopuszczalność skargi złożonej w trybie i na podstawie art. 101 u.s.g., a w konsekwencji: 2.3. uznaniem przez Sąd pierwszej instancji (niezależnie od błędnej oceny charakteru i znaczenia pism skarżących z 24 lutego 2025 r. oraz 28 kwietnia 2025 r. skierowanych do Rady Gminy [...]), iż przesłanką warunkującą skuteczne złożenie skargi na uchwałę stanowi uprzednie skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, oraz: 2.4. uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż brak skierowania rzeczonego wezwania powoduje brak ziszczenia się formalnoprawnego wymogu warunkującego złożenie skargi na uchwałę nr [...]oraz powoduje niedopuszczalność skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a finalnie: 2.5. wydaniem rozstrzygnięcia w materii odrzucenia skargi, w sytuacji gdy: 2.6. szczegółowa, wszechstronna, dokonana z uwzględnieniem reguł statuowanych na kanwie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., analiza zgromadzonego w sprawie III SA/Gd 307/25 materiału dowodowego, w tym w szczególności: 1) analiza treści i zakresu objętej zaskarżeniem uchwały, 2) analiza oświadczeń zawartych w pismach skarżących z 7 lipca 2025 r., prowadzi do konkluzji, iż: A) skarżący kasacyjnie w rzeczywistości objęli zaskarżeniem nie uchwalę w pierwotnym brzmieniu, lecz uchwałę w brzmieniu jednolitym ustanowionym mocą obwieszczenia nr [...] z 3 września 2019 r., w tym w szczególności: B) ujawnioną explicite intencję skarżących stanowiło zakwestionowanie zapisów zawartych w jednolitej wersji uchwały przyjętej mocą obwieszczenia nr [...], a w konsekwencji: 2.7. szczegółowa, wszechstronna, dokonana z uwzględnieniem reguł statuowanych na kanwie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., analiza zgromadzonego w sprawie III SA/Gd 307/25 materiału dowodowego, w tym w szczególności: 1) analiza treści i zakresu objętej zaskarżeniem uchwały, 2) analiza oświadczenia zawartego w pismach skarżących kasacyjnie z 7 lipca 2025 r. prowadzi do konkluzji, iż: A) wywiedziona przez skarżących skarga skierowana była (zgodnie ze sformułowanym w pismach z 7 lipca 2025 r. transparentnym oświadczeniem skarżących) w stosunku do jednolitego aktu Rady Gminy [...] uchwalonego 3 września 2019 r., a więc w dacie obowiązywania ustawy z 7 kwietnia 2017 r., oraz w rezultacie: C) w stosunku do rzeczonej skargi jako skargi odnoszącej się do aktu uchwalonego po 1 czerwca 2017 r., zastosowanie zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, zastosowanie winny znaleźć regulacje art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., a więc regulacje znoszące wymóg uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako warunkujący skuteczność formalnoprawną skargi w trybie art. 101 u.s.g., a finalnie: 2.8. w świetle szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skuteczność formalnoprawna skargi skarżących na uchwałę nie była uwarunkowana uprzednim skierowaniem do Rady Gminy [...] wezwania do usunięcia naruszenia prawa (niezależnie od faktycznego zawarcia w pismach z 24 lutego 2025 r. oraz 28 kwietnia 2025 r. rzeczonego wezwania), a finalnie: 2.9. w świetle szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie zachodziły przeszkody do nadania skardze skarżących kasacyjnie merytorycznego biegu oraz: 2.10. rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji uznające niedopuszczalność skargi skarżących ma charakter contra legem. W świetle powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. 6 października 2025 r. skarżący zostali wezwani do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej, poprzez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego do występowania w imieniu skarżących przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, odpisu skargi kasacyjnej, a także do uiszczenia wpisu sądowego w łącznej kwocie 600 złotych w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. 27 października 2025 r. M.W. (dalej: "skarżąca") uiściła należny wpis oraz nadesłała pełnomocnictwo upoważniające profesjonalnego pełnomocnika do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz reprezentowania jej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pozostali skarżący nie wywiązali się z tego obowiązku. Zważywszy na to, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 grudnia 2025 r., III SA/Gd 307/25 odrzucił skargę kasacyjną T.L., M.Z. i D.Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Jednym z elementów skargi kasacyjnej, jako sformalizowanego środka zaskarżenia, jest zatem prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy więc prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). Uzasadnienie powinno w sposób logiczny i zrozumiały, powiązany z powołanymi podstawami kasacyjnymi, wykazywać w czym autor skargi upatruje naruszenia poszczególnych przepisów. Skarga kasacyjna niespełniająca przedstawionych wymagań, pozbawiona konstytuujących ja elementów treściowych, ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przedstawiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna odbiega od ww. wymogów. Została ona sporządzona w sposób rozbudowany, ale chaotyczny i niedokładny, co w efekcie utrudnia odczytanie intencji skarżącej. Autor skargi kasacyjnej w ramach poszczególnych zarzutów utworzył zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd pierwszej instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Konstruując zarzuty jako podstawę przyjęto "art. 174 § 1 p.p.s.a.". Na wstępie odnotować zatem należy, że art. 174 p.p.s.a. składa się z dwóch punktów (nie paragrafów), wyznaczających odrębne podstawy skargi kasacyjnej. Tego rodzaju niedokładność, co do zasady, można potraktować jako oczywistą pomyłkę pisarską, jednakże w warunkach niniejszej sprawy należy jeszcze raz podkreślić, że art. 174 pkt 1 p.p.s.a. odnosi się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z kolei autor, przyjmując tę podstawę, zarzuca "naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia..." Skarżący nie wskazał ponadto w jaki sposób doszło do naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, czy nastąpiło to poprzez ich błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Sformułowanie zarzutów w taki sposób znacząco utrudnia odczytanie rzeczywistych intencji skarżącej i bezpośrednio wpływa na wynik kontroli instancyjnej i ocenę zasadności skargi kasacyjnej. Kwestię trafności zarzutów naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów należy rozpocząć od wskazania, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował, wielokrotnie przywoływanych przez skarżącą, regulacji z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz 233 § 1 k.p.c. Zgodnie z przyjętą w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasadą sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Ponadto sąd może brać pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przyjęta formuła postępowania sądowoadministracyjnego powoduje, że ewentualne prowadzone przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe ma charakter wyjątkowy i fakultatywny, a jego celem nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. W myśl art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest jednak zbadaniem jej dopuszczalności, w tym ustaleniu czy przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona wyczerpała przysługujące jej na wcześniejszym etapie środki zaskarżenia. Tego rodzaju wstępne ustalenie nie następuje jednak w reżimie przewidzianym przez art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej w warunkach niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, nie sposób zatem skutecznie zarzucić mu naruszenia przepisów je regulujących. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, zważywszy na to, że pisma z 24 lutego 2025 r. i 28 kwietnia 2025 r. znajdowały się w aktach administracyjnych. Nie było zatem jakichkolwiek podstaw, aby dodatkowo dopuszczać do sprawy dowód ze wskazanych dokumentów. Ustalenie powyższej kwestii wstępnej pozwala na odniesienie się do dwóch głównych zaistniałych w sprawie problemów, tj. oceny, czy możliwość skutecznego wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę była uzależniona od wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia, a jeżeli tak, to czy skarżąca prawidłowo wywiązała się z tego obowiązku. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy w wersji nadanej tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi były przepisy uchwały Rady Gminy [...] z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] Po wejściu w życie akt ten był kilkukrotnie zmieniany. Wprowadzone poprawki nie dotyczyły jednak będących przedmiotem skargi § 42 ust. 1, § 45 ust. 5, § 54 ust. 1, § 55, § 56, § 124 i § 125. W takiej sytuacji za prawidłową należy uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą w sprawie zastosowanie miały przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. w wersji sprzed nowelizacji. Za bezpodstawne należy uznać stanowisko skarżącej, zdaniem której zaskarżyła ona statut w brzmieniu ogłoszonym obwieszczeniem z 3 września 2019 r., w sprawie ogłoszenia jednolitego teksu zaskarżonej uchwały. Tekst jednolity stanowi redakcyjne uporządkowanie norm prawnych obowiązujących w chwili jego ogłaszania. Jego wydanie nie następuje w formie uchwały, a obwieszczenia (jako załącznik), co świadczy o jego nienormatywnym charakterze. Ma on zatem jedynie deklaratoryjne, a nie konstytutywne znaczenie, jedynie odzwierciedla, a nie tworzy aktualny stan prawny. Rola tekstu jednolitego polega na tym, że ułatwia on dostęp do aktualnego brzmienia aktu normatywnego, co wpływa na jego komunikatywność, zwłaszcza w przypadku aktu który podlega częstym zmianom. Wbrew intencji skarżącej, jego wydanie nie prowadzi do swoistego "zaktualizowania" i ponownego uchwalenia wszystkich zawartych w nim regulacji. Z uwagi na to obwieszczeniu z 3 września 2019 r., nie sposób przypisywać przedstawianych w skardze kasacyjnej skutków, co czyni zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej bezpodstawnym. Po ustaleniu, że złożona w niniejszej sprawie skarga musiała zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia, należy ocenić, czy skarżąca prawidłowo wywiązała się z tego obowiązku. Treść art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu przed wprowadzeniem ustawy zmieniającej wskazuje, że zaskarżenie zarządzenia do sądu administracyjnego, musi być poprzedzone bezskutecznym "wezwaniem do usunięcia naruszenia". Ustawa nie precyzuje jednoznacznie szczegółowych wymagań formalnych, które powinno spełniać tego rodzaju pismo, jednak jak trafnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi surogat środka zaskarżenia i nie ma wyłącznie formalnego charakteru. Powinno ono umożliwić organowi odniesienie się do zgłoszonych zarzutów, a zakres wezwania co do zasady powinien pokrywać się z treścią późniejszej skargi (por wyroki NSA: z 11 sierpnia 2011 r., II OSK 1082/11, z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13). Oceniając pod tym względem pismo z 24 lutego 2025 r. należy odnotować, że wyraźnie zaznaczono w nim, że dotyczy ono "skargi do Rady Gminy [...] na działalność Wójta Gminy [...]", zawiera ono wniosek o rozpoznanie skargi oraz odczytanie jej treści podczas sesji rady gminy. Z kolei "oświadczenie" z 28 kwietnia 2025 r. odnosi się do projektu uchwały o uznaniu powyższej skargi za niezasadną i stanowi przedstawienie stanowiska skarżących w tym zakresie. Treść obu pism w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że dotyczą one skargi złożonej w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie odnoszą się one w sposób bezpośredni do zaskarżonej uchwały, a w szczególności nie zawierają wniosku jej uchylenia. W związku z tym nie ma podstaw do uznania, że zapowiadały one późniejszą skargę do sądu administracyjnego, a w konsekwencji nie stanowią "wezwania do usunięcia naruszenia", o którym mowa w art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku słusznie orzekł, że skarga jako niepoprzedzona wyczerpaniem przysługujących środków zaskarżenia, podlegała odrzuceniu. Czyni to zarzut naruszenia art. 52 § 1, 53 § 2a oraz 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nieuzasadnionym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.