III OSK 745/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 612/24 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 612/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1); zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2); zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wnioskiem z dnia 3 lipca 2024 r. B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca"), działając na podstawie art. 1, art. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), zwróciła się do A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "organ") o udostępnienie następujących informacji dotyczących postępowania pn. "Umowa ramowa na roboty budowlane w systemie realizacji inwestycji: wybuduj lub zaprojektuj i wybuduj (w przypadku braku projektu) w zakresie budowy nowych przyłączeń cieplnych w latach 2024-2025": 1) ofert złożonych w postępowaniu; 2) korespondencji prowadzonej z oferentami; protokołu z postępowania. W piśmie z dnia 15 lipca 2024 r. organ poinformował Spółkę, że jej wniosek z dnia 3 lipca 2024 r. został rozpatrzony odmownie. Wskazał, że zgodnie z zapisami § 2 ust. 2 pkt 14 Specyfikacji Warunków Zamówienia ustalonymi w w/w postępowaniu: "Zamawiający informuje, że oferty składane w niniejszym Postępowaniu są niejawne, za wyjątkiem informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty, zgodnie z postanowieniami § 13 ust. 5". Niezależenie od powyższego organ stwierdził, że informacji publicznej nie stanowi informacja mająca charakter indywidualny i nieodnosząca się do spraw publicznych. Przyznawanie sprawie indywidualnej oraz potencjalnemu prywatnemu roszczeniu dodatkowej ochrony wynikającej z przepisów u.d.i.p. sprzeciwia się celom tej regulacji prawnej. Sprawami publicznymi nie są bowiem konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (por. np. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1561/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt: I OSK 848/19; 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2267/19). W wyniku analizy wniosku Spółki organ uznał, że nie jest ona zainteresowana jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, zaś celem pozyskania żądanych danych wydaje się wyłącznie zaspokojenie swoich prywatnych potrzeb, z uwagi m.in. na fakt, że oferta skarżącej znalazła się na 9 pozycji w przedmiotowym postępowaniu i nie została z nią zawarta umowa. Organ podkreślił, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Jedynie zatem publiczny charakter żądanej informacji może uzasadniać przekonanie, że adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem żądane przez Spółkę informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Powyższe pismo organu zostało doręczone Spółce w dniu 19 lipca 2024 r. Pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (w dniu 16 sierpnia 2024 r.) "skargę na decyzję A. sp. z o.o. z dnia 15.07.2024 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej". Przedmiotową decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, że żądana przez skarżącą w ramach wniosku z dnia 3 lipca 2024 r. informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym pozbawienie obywatela prawa konstytucyjnie gwarantowanego. W konsekwencji wniosła o "uchylenie przedmiotowej decyzji z dnia 15.07.2024 r." oraz zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu m.in. z "decyzji A. sp. z o.o. z dnia 15.07.2024 r.". W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że powołaną decyzją z dnia 15 lipca 2024 r. organ niesłusznie odmówił udostępnienia wnioskowanej przez nią informacji publicznej w przedmiocie postępowania przetargowego pn. "Umowa ramowa na roboty budowlane w systemie realizacji inwestycji: wybuduj lub zaprojektuj i wybuduj (w przypadku braku projektu) w zakresie budowy nowych przyłączeń cieplnych w latach 2024-2025". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że pomimo, iż skargę zatytułowano: "na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej", to z jej treści, zarzutów i wniosków bezspornie wynikało, że skarżąca zwalcza nią bezczynność organu w załatwieniu wniosku złożonego w trybie u.d.i.p., na który otrzymała pisemną odpowiedź negatywną z dnia 15 lipca 2024 r. Przechodząc następnie do kwestii merytorycznego badania zasadności skargi Sąd pierwszej instancji podkreślił, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] należy do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zauważyć należy, że Spółka A. wykonuje zadania publiczne, jednak działalność ta nie ma charakteru zadań o charakterze publicznym w rozumieniu u.d.i.p. Zgodnie bowiem z KRS, jej podstawowa działalność to wytwarzanie i zaopatrywanie w parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatyzacyjnych. Spełnione zostały jednak dwie pozostałe przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż Spółka A. jest przedsiębiorstwem powiązanym z C. S.A., w której dominującą pozycję posiada Skarb Państwa przez swój udział 30,06 % oraz należące do niego podmioty m.in. takie jak: D. S.A. (w której Skarb Państwa jest udziałowcem ok. 32%) – 10,39 % akcji. Pozycja dominująca, zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 229 ze zm.) oznacza, że przedsiębiorca posiada na rynku udział, który przekracza 40%. W rozumieniu u.d.i.p. oznacza to udział Skarbu Państwa lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w danym podmiocie przekraczający 40% akcji, udziałów, itp., niezależnie od tego, czy jest to udział bezpośredni lub za pośrednictwem powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej podmiotów. Ponadto orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie uznaje, że przedsiębiorstwa energetyczne, niezależnie od sposobu działania (produkcja, przesył, dystrybucja, obrót lub sprzedaż), wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 906/21). Stanowisko takie jest uzasadnione tym, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określenie "zadania publiczne" posiada znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej", zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Wedle poglądów doktryny takimi zadaniami są też zadania służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizujących interes społeczny, które zachowują swój publiczny status także w przypadku, gdy w drodze tzw. prywatyzacji zadań publicznych zostają one przeniesione z podmiotów publicznych, jakie tradycyjnie je wykonywały, na podmioty prawa prywatnego, w coraz większym stopniu współdziałające w wykonywaniu administracji publicznej (por. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna. Warszawa 1994). Nie można zatem z tej kategorii wyłączyć zadań realizowanych przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, ale zaspakajających jednocześnie powszechne potrzeby obywateli i z tego powodu istotnych z punktu widzenia celów i zadań państwa (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3195/15 oraz wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05). Skoro zatem Spółka A. wykonuje zadania z zakresu wytwarzania i obrotu parą wodną, gorącą wodą i powietrzem, a działalność ta mieści się w zakresie objętym działalnością publiczną podmiotów z branży energetycznej, to jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W tym zakresie działalności mieści się także gospodarowanie środkami pieniężnymi będącymi w jej dyspozycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji wątpliwości nie budzi także, że informacje dotyczące wydatkowania posiadanych przez Spółkę A. środków finansowych stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącej w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez Spółkę albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź też decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – w terminie określonym ustawą, czego nie dopełniono. Zauważyć bowiem ponownie należy, że pomimo, iż skargą zakwestionowano decyzję odmawiającą udostępnienia informacji, to z treści skargi wynika, że Spółka zwalcza bezczynność organu w załatwieniu wniosku złożonego w trybie u.d.i.p., na który otrzymała pisemną odpowiedź negatywną z dnia 15 lipca 2024 r. W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, organ winien był go załatwić według zasad określonych w u.d.i.p., czego bezspornie nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). W konsekwencji należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku Spółki, skoro nadal pozostał on niezałatwiony. Pisma z dnia 15 lipca 2024 r. nie można bowiem kwalifikować jako decyzji, gdyż nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a.") i niemożliwym jest przyjmowanie domniemania takiego działania organu w tej sprawie. Jednocześnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. brak odrzucenia skargi w sytuacji rzeczywistego braku substratu zaskarżenia, bowiem pismo organu nie stanowiło decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; b) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uwzględnienie skargi i orzeczenie w "innym przedmiocie" aniżeli zakreślony w skardze, a przy tym wyjście poza granice tej sprawy, bowiem w istocie skarga Spółki nie dotyczyła stwierdzenia bezczynności organu, lecz odmowy udostępnienia informacji publicznej, co uniemożliwiało stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem; c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, pomimo braku ku temu przesłanek, bowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.; d) art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom w/w regulacji, w szczególności brak odniesienia się do wszystkich twierdzeń organu wskazanych w odpowiedzi na skargę, w tym w szczególności w zakresie, w jakim żądanie udostępnienia informacji publicznej we własnej sprawie nie stanowi nadużycia prawa do informacji publicznej, jak również brak odniesienia się do charakteru żądanych informacji; 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1, pkt 2 lit. f i pkt 5 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skierowanie wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. oraz żądanie udostępnienia "informacji publicznej" dotyczącej postępowania, w której skarżąca była oferentem, a której to oferta nie została wybrana, nie dotyczy indywidualnej, partykularnej sprawy, tylko sprawy publicznej, a co za tym idzie może stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji (żądanie informacji w indywidualnej sprawie) w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami u.d.i.p. i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu jej art. 1 ust. 1; b) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1, pkt 2 lit. f i pkt 5 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skierowanie wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p. oraz żądanie udostępnienia "informacji publicznej" dotyczącej postępowania, w której skarżąca była oferentem, a której to oferta nie została wybrana, może dotyczyć wszystkich/jakichkolwiek dokumentów związanych z postępowaniem niepublicznym, tj. prowadzonym poza procedurą określoną w przepisach prawa zamówień publicznych; c) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1, pkt 2 lit. f i pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przypisanie żądanym przez skarżącą informacjom przymiotu informacji publicznej w sytuacji, gdy żądane przez skarżącą dokumenty dotyczą jej prywatnej i indywidualnej sprawy, a nie interesu publicznego, a więc stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej; d) art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że przepisy u.d.i.p. na okoliczność niniejszej sprawy mają pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, podczas gdy z powołanego przepisu należy wyprowadzić wniosek wręcz przeciwny. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie jej odrzucenie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie przedstawione w niej twierdzenia są zasadne. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 3 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym Spółka B. zwróciła się do organu (Spółki A.) o udostępnienie informacji dotyczących postępowania pn. "Umowa ramowa na roboty budowlane w systemie realizacji inwestycji: wybuduj lub zaprojektuj i wybuduj (w przypadku braku projektu) w zakresie budowy nowych przyłączeń cieplnych w latach 2024-2025", tj.: 1) ofert złożonych w postępowaniu; 2) korespondencji prowadzonej z oferentami; protokołu z postępowania. W skardze kasacyjnej Spółka A. nie kwestionuje tego, iż jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Twierdzi natomiast, że żądanym przez skarżącą informacjom nie można przypisać przymiotu informacji publicznej, gdyż informacje te dotyczą jej prywatnej i indywidualnej sprawy, a nie interesu publicznego, a więc stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż na uwzględnienie zasługuje zarzut nr 1b skargi kasacyjnej, bowiem Sąd pierwszej instancji – pomimo jednoznacznej treści skargi – błędnie i arbitralnie uznał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu w przedmiocie rozpoznaniu wniosku Spółki z dnia 3 lipca 2024 r., gdy tymczasem wyraźną intencją skarżącego było złożenie skargi "na decyzję A. sp. z o.o. z dnia 15.07.2024 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej". Co istotne, skarga została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, który w sposób jednoznaczny kwestionuje ustalenia organu przyjęte w "decyzji z dnia 15.07.2024 r.", zarzuca naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego właśnie w kontekście wydanej przez organ "decyzji z dnia 15.07.2024 r." oraz wnosi o uchylenie "decyzji z dnia 15.07.2024 r.". Pełnomocnik skarżącej w żadnym fragmencie skargi nie zarzuca organowi wprost bezczynności w rozpoznaniu wniosku Spółki z dnia 3 lipca 2024 r. Intencji zwalczania bezczynności organu – wbrew twierdzeniu WSA w Gliwicach – nie można także wyinterpretować w sposób dorozumiany z zawartych w skardze zarzutów i wniosków. W okolicznościach tej sprawy istotne jest także to, że skarga Spółki na decyzję A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 15 lipca 2024 r. była dopuszczalna i powinna zostać poddana kontroli Sądu pierwszej instancji, co zostanie szczegółowo omówione poniżej. Na wstępie niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Podkreślenia wymaga, iż dla odkodowania treści przedstawionego wyżej pojęcia informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej"), ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że klasyfikacja informacji – czy jest ona publiczna czy nie – nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt, czy wiedza, albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17). To wnioskodawca jest bowiem gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej i on określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Należy jednak zaznaczyć, iż treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprost zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza wspomnianą już sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej). Ponadto zauważyć należy, iż wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym. Przyjęcie natomiast interpretacji zaprezentowanej w niniejszej sprawie przez organ prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą – wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej – prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej, będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. wyroki NSA z dnia: 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24 oraz 6 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3154/23). Należy jednakże również zauważyć, że w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, iż nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym, aniżeli chęć zachowania jawności życia publicznego, czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Wprawdzie z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, to jednak należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być także stanowisko podmiotu występującego z wnioskiem dostępowym prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć ponadto okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). W orzecznictwie sądowym wyrażono w pełni zasadny pogląd, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23). Ponadto podkreślenia wymaga, iż ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na w/w przesłankę może zatem nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych (por. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3617/21; 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4340/21; a także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 1, s. 27-41). Mając na uwadze powyższe, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, wskazać należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej właśnie informacji. Co ponadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się bowiem do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ w sposób dostateczny wykazane i ocenione, z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa w stosunku do konkretnej informacji publicznej. Gwarancję przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej daje zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że pismo organu z dnia 15 lipca 2024 r. – jakkolwiek nie zostało nazwane "decyzją" – to jednak wypełnia wszelkie warunki, które musi posiadać decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy bowiem podzielić stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: 1) oznaczenie organu wydającego akt; 2) wskazanie adresata aktu; 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy; 4) podpis osoby reprezentującej organ. Do powołanego minimum elementów nie należy zatem literalne określenie pisma jako "decyzji", jak również pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Sporządzone w niniejszej sprawie przez Spółkę A. pismo z dnia 15 lipca 2024 r. niewątpliwie wypełnia w/w kryteria. Pismo to zawiera bowiem: 1) oznaczenie organu wydającego akt (A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej); 2) wskazanie adresata aktu (B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]); 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy (poinformowanie strony o odmownym rozpatrzeniu wniosku, a więc o odmowie udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji) oraz 4) podpis osoby reprezentującej organ (podpisy: Prezesa Zarządu [...] i Wiceprezesa Zarządu [...], którzy zgodnie z załączonym do akt sprawy wydrukiem z KRS są uprawnieniu do reprezentowania Spółki A.). W okolicznościach tej sprawy istotny jest ponadto fakt, że uznanie pisma z dnia 15 lipca 2024 r. za decyzję odmowną wydaną w oparciu o art. 16 u.d.i.p. nie stanowi sanowania wadliwego działania organu, bowiem pismo to zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Organ jednoznacznie wskazał, że zgodnie z zapisami § 2 ust. 2 pkt 14 Specyfikacji Warunków Zamówienia ustalonymi w postępowaniu pn. "Umowa ramowa na roboty budowlane w systemie realizacji inwestycji: wybuduj lub zaprojektuj i wybuduj (w przypadku braku projektu) w zakresie budowy nowych przyłączeń cieplnych w latach 2024-2025", zamawiający informuje, że "oferty składane w niniejszym Postępowaniu są niejawne, za wyjątkiem informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty, zgodnie z postanowieniami § 13 ust. 5". Niezależenie od powyższego organ ponadto stwierdził, że w wyniku analizy wniosku Spółki uznał, iż nie jest ona zainteresowana jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, zaś celem pozyskania żądanych danych wydaje się wyłącznie zaspokojenie swoich prywatnych potrzeb, z uwagi m.in. na fakt, że oferta skarżącej znalazła się na 9 pozycji w przedmiotowym postępowaniu i nie została z nią zawarta umowa, a zatem żądane przez Spółkę informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Powodem odmowy udostępnienia tych informacji przez organ była więc w istocie okoliczność, że wnioskowane przez Spółkę dokumenty dotyczą jej prywatnej i indywidualnej sprawy, a nie interesu publicznego, a więc stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, gwarancję przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej daje zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że w okolicznościach niniejszej sprawy uznanie pisma z dnia 15 lipca 2024 r. za decyzję odmowną wydaną w oparciu o art. 16 u.d.i.p. nie stanowi ograniczania stronie konstytucyjnego prawa do sądu, bowiem przedmiotowe pismo zostało doręczone Spółce w dniu 19 lipca 2024 r., zaś skarga została wniesiona do WSA w Gliwicach w dniu 16 sierpnia 2024 r., a więc termin do zaskarżenia decyzji z dnia 15 lipca 2024 r. (z pominięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 52 § 3 p.p.s.a.) został zachowany (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej zasadnie zatem zarzucił Sądowi pierwszej instancji orzeczenie w innym przedmiocie sprawy, aniżeli określony w skardze (zarzut nr 1b skargi kasacyjnej). Błędnie natomiast podniósł, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zarzut nr 1a skargi kasacyjnej). Z powyższego powodu zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie teraz rozpoznanie sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 15 lipca 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a więc dokonanie kontroli prawidłowości wydania tej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Odnieść należało się jeszcze jedynie do zarzutu nr 2d skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a zatem podważenia przez autora skargi kasacyjnej w ogóle możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.d.i.p. Zarzut ten jest chybiony. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Należy jednak podkreślić, że wyłączenie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę, nie przewiduje żadnego (odrębnego) rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych, niż omawiany akt prawny, trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). Powyższy pogląd został potwierdzony wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014/3/3), w której stwierdzono, że: "ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagałoby bowiem wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy". Innymi słowy, z przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Ocena istnienia tej relacji winna być dokonywana ostrożnie oraz po wnikliwej analizie, czy w istocie odrębna regulacja odmiennie reguluje daną materię. Przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu, jako wyjątek, winny być traktowane w sposób zawężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae. W razie zatem wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wykładnia powinna uwzględniać prawo dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie. Ponadto konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść takiego ograniczenia powinna być jasna. Nie można więc tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji publicznej poprzez wykładnię – ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej (por. wyroki NSA z dnia: 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1057/14; 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1821/18 oraz 27 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 1089/24). Przechodząc od powyższych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania cywilnego niewątpliwie nie są przepisami wprowadzającymi odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 248 § 1 i 2 k.p.c., każdy obowiązany jest przedstawić na zarządzenie sądu w oznaczonym terminie i miejscu dokument znajdujący się w jego posiadaniu i stanowiący dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że dokument zawiera informacje niejawne. Od powyższego obowiązku może uchylić się ten, kto co do okoliczności objętych treścią dokumentu mógłby jako świadek odmówić zeznania albo kto posiada dokument w imieniu osoby trzeciej, która mogłaby z takich samych przyczyn sprzeciwić się przedstawieniu dokumentu. Jednakże i wówczas nie można odmówić przedstawienia dokumentu, gdy jego posiadacz lub osoba trzecia obowiązani są do tego względem chociażby jednej ze stron albo gdy dokument wystawiony jest w interesie strony, która żąda przeprowadzenia dowodu. Strona nie może ponadto odmówić przedstawienia dokumentu, jeżeli szkoda, na którą byłaby przez to narażona, polega na przegraniu procesu. W konsekwencji przyjąć należy, że powołane przez organ przepisy k.p.c. nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie. Oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji nie może skutkować obciążeniem kosztami strony przeciwnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.