III OSK 7519/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska–Matusiak Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Skwarek–Światłoń po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 432/21 w sprawie ze skargi A.S. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 lutego 2021 r. nr WI.703.701.10.2020.ep.sb w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 432/21, oddalił w całości skargę A.S. (dalej "skarżący") na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej "WIOŚ") z dnia 22 lutego 2021 r., nr Wl.703.701.10.2020.ep.sb, w przedmiocie wyeliminowania naruszeń. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. WIOŚ zarządzeniem pokontrolnym nr WI.703.701.10.2020.ep.sb z dnia 22 lutego 2021 r., zarządził, aby skarżący prowadzący Specjalistyczne Gospodarstwo Rolne [...] w C.: 1. zapewnił ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w terminie: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych; 2. podjął działania w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie poboru wód podziemnych w ilości średniorocznej powyżej 5 m³ na dobę w celach pojenia zwierząt gospodarskich i mycia budynków inwentarskich, w terminie: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych; 3. podjął działania w celu legalizacji studni do poboru wód podziemnych, w terminie: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych; 4. dokonał zgłoszenia Staroście Poznańskiemu instalacji do chowu lub hodowli trzody chlewnej w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, w terminie: niezwłocznie dostosować do wymagań prawa. Dodatkowo WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 marca 2021 r. W uzasadnieniu zarządzenia WIOŚ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu działalności rolniczej prowadzonej przez skarżącego pod nazwą Gospodarstwo Rolne [...], przeprowadzonej w dniach od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W pierwszej kolejności organ wskazał na nieprawidłowości w zakresie wytwarzania ścieków przemysłowych z mycia pomieszczenia inwentarskiego w związku ze stosowaniem preparatu chemicznego o nazwie Virkon S. W tym zakresie organ ustalił, że kontrolowany podmiot prowadzi chów lub hodowlę trzody chlewnej o obsadzie średniorocznej ok. 32 DJP na rusztach, w związku z powyższym powstaje gnojowica. W związku z eksploatacją tej instalacji są wytwarzane ścieki przemysłowe z mycia pomieszczenia inwentarskiego. Budynek inwentarski był myty myjką ciśnieniową wodą bez użycia środków chemicznych i dezynfekowany opryskiwaczem plecakowym. Dezynfekcja odbywała się preparatem chemicznym o nazwie Virkon S. Budynki inwentarskie były myte co 3 miesiące. Inspektor ustalił, na podstawie karty charakterystyki, że środek Virkon S zawiera w swoim składzie bis(peroksomonosiarczano) bis(siarczan)pentapotasu, peroksodisiarczan(VI) dipotasu i dipenten – a więc Virkon S jest środkiem stwarzającym zagrożenie dla środowiska wodnego – zagrożenie przewlekłe, kategoria zagrożenia 3 (Aquatic Chronic 3). Ponadto środek ten działa szkodliwie na organizmy wodne, powodując długotrwałe skutki (H412). Przy wysokich stężeniach produktu odprowadzanego w ściekach istnieje zagrożenie dla środowiska wodnego (niskie pH). Środek do dezynfekcji był przygotowywany w 1% stężeniu (dawka 100 mg środka była rozpuszczana w 10 m³ wody), a następnie wykonywane były opryski chlewni. Powstające ścieki przemysłowe z mycia chlewni były wywożone wraz z gnojowicą na pola – wobec czego kontrolowany rolniczo wykorzystywał ścieki przemysłowe. Zgodnie z art. 16 pkt 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej "p.w") przez ścieki rozumie się wprowadzane do wód lub do ziemi m. in. ciekłe odchody zwierzęce, z wyjątkiem gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w przepisach działu III rozdziału 4 oraz w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 76). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, termin nawozy naturalne określa: gnojówkę, gnojowicę i obornik. Z kolei nawozami naturalnymi płynnymi w myśl art. 16 pkt 30b p.w. określa się gnojowicę – mieszaninę kału i moczu zwierząt z domieszką wody. Kontrolowany stosował gnojowicę wraz ze ściekami przemysłowymi powstałymi po myciu chlewni, zawierającymi środek Virkon S, co skutkowało utratą przez taką gnojowicę statusu nawozu naturalnego. W wyniku zmieszania gnojowicy ze środkiem dezynfekcyjnym powstały bowiem ścieki przemysłowe, które kontrolowany wprowadzał do ziemi, co mogło skutkować zanieczyszczeniem wód gruntowych w wyniku wsiąkania ścieków w kolejne warstwy gleby i dalej przenikania do wód gruntowych. W związku z powyższym Inspektor stwierdził, że podmiot kontrolowany poprzez rolnicze wykorzystanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szkodliwe dla środowiska wodnego nie zapewnił ochrony wód gruntowych przed zanieczyszczeniem wbrew art. 83 p.w. Ponadto ustalono, że woda w kontrolowanym gospodarstwie na cele pojenia zwierząt gospodarskich (bydła, trzody chlewnej i kóz) oraz mycia budynków inwentarskich była pobierana ze studni znajdującej się na terenie siedziby gospodarstwa, a kontrolowany nie dokonywał pomiaru pobieranej wody ze względu na brak zamontowanego wodomierza. Inspektor wskazał w tym zakresie, że podczas kontroli skarżący nie okazał ani dowodu zakupu wodomierza, ani umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków ze spółką "[...]" S.A. z siedzibą w P. Wobec tego, na podstawie stanu średniorocznego zwierząt gospodarczych hodowanych na terenie gospodarstwa w roku gospodarczym 2020/2021 oraz tabeli nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r., nr 8, poz. 70), Inspektor oszacował średnioroczny pobór wody na 5,42 m³ na dobę. Odnosząc się do przedłożonej przez kontrolowanego dokumentacji oraz ustnych informacji – Inspektor wskazał, że kontrolowany nie szacował jaką ilością wody w ciągu doby jest pojone bydło, a zatem nie udowodnił, że średnioroczna ilość pobranej wody wynosi poniżej 5 m³ na dobę. Studnia, z której następuje pobór wody do pojenia zwierząt gospodarskich oraz do czyszczenia pomieszczeń inwentarskich, została wybudowana na początku lat 70-tych XX wieku. Studnia ta ma 13 kręgów o wysokości 0,5 m każdy, w związku z czym studnia jest głęboka na ok. 8 m. Dodatkowo od momentu wybudowania studnia nie była modernizowana ani ponownie wiercona, a zamontowana w niej pompa firmy G. typu SKSb2 ma wydajność 5,5 m³ na godzinę i moc 2,2 kW, przy czym kontrolowany nie przedstawił pozwolenia wodnoprawnego. Inspektor stwierdził, że wydajność pompy gwarantuje pobór wód w ilości powyżej 5 m³ na dobę, i ustalił, że kontrolowany szczególnie korzysta z wody, choć nie posiada stosownego pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie. Woda pobierana ze studni jest wykorzystywana do pojenia zwierząt, a więc do prowadzenia działalności rolniczej – korzystanie to nie stanowi zwykłego korzystania z wód. Kontrolowany, zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), jest podmiotem korzystającym ze środowiska z uwagi na fakt, iż prowadzi działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu lub hodowli zwierząt. W myśl art. 34 pkt 12 powołanej ustawy szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące: korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej w ilości większej niż średniorocznie 5 m³ na dobę. Na szczególne korzystanie z wód wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, zgodnie z art. 389 pkt 2 p.w. Kontrolowany tymczasem korzysta szczególnie z wód pomimo braku tego pozwolenia. Organ ustalił również, że kontrolowany nie zalegalizował studni do poboru wód podziemnych istniejącej na terenie jego gospodarstwa i wykorzystywanej w prowadzonej przez niego działalności rolniczej. Pobór wód w gospodarstwie wynoszący średniorocznie powyżej 5 m³ na dobę nie stanowi zwykłego korzystania z wód, a zgodnie z art. 395 pkt 5 p.w. nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m. W związku ze szczególnym, a nie zwykłym, korzystaniem z wód przez kontrolowanego posiadana przez niego studnia wymaga legalizacji na podstawie art. 190 ust. 1 p.w., co jednak dotychczas nie zostało potwierdzone dokumentacją przedstawioną przez kontrolowanego. Organ stwierdził ponadto, że kontrolowany nie zgłosił we właściwym organie wentylacji mechanicznej zamontowanej w chlewni o obsadzie poniżej 40 DJP w zakresie emisji gazów lub pyłów do powietrza. W chlewni znajdowały się trzy wentylatory i trzy kominy wentylacyjne. Na kontrolowanym ciążył obowiązek zgłoszenia wentylacji mechanicznej. Wentylacja ta zamontowana jest w chlewni, w której obsada trzody chlewnej w roku gospodarczym 2018/2019 wynosiła 33,67 DJP, w roku gospodarczym 2019/2020 – 31,8 DJP, a na rok gospodarczy 2020/21 oszacowano ją na 34,59 DJP. Instalacja ta znajduje się w odległości mniejszej niż 210 m od terenów lub gruntów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., poz. 454), tj. od terenów mieszkaniowych – oznacza to, że instalacja ta nie wymaga pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ale wymaga zgłoszenia Staroście Poznańskiemu w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, stosownie do art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz z § 2 ust. 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. z 2010 r., nr 130, poz. 880). Zgłoszenie takie dotychczas nie zostało potwierdzone dokumentacją przedstawioną przez kontrolowanego. Pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. skarżący przedstawił własne stanowisko w związku z odmową podpisania protokołu kontroli nr WIOS-POZN 248/2020. Wskazał, że wyliczenia WIOŚ dotyczące poboru wód w gospodarstwie skarżącego nie uwzględniają szeregu okoliczności, a w konsekwencji prowadzą do błędnych wniosków, że skarżący pobiera średniodobowo powyżej 5 m³ wód podziemnych. Uzasadniając to stanowisko skarżący podkreślił, że w toku kontroli podał, iż na cele pojenia zwierząt ze studni pobierane jest średnio 3 m³ na dobę, tak więc skarżącemu nie można postawić zarzutu, że nie oszacował on, iż ilość pobranej wody wynosi mniej niż 5 m³. Przyjęty do obliczeń WIOŚ wskaźnik średniego dobowego zużycia wody wynoszący 35 litrów na dobę na jedną sztukę nie odpowiada rzeczywistości i nie uwzględnia cieląt do ½ roku życia, które spożywają dziennie znacznie mniej wody. Skarżący przedłożył faktury na zakup wywaru gorzelnianego do karmienia i pojenia bydła, z których wynikało, iż co miesiąc jest kupowane 15 m³ wywaru. Powołał się na przedstawioną w toku kontroli fakturę nr [...] z dnia 31 października 2020 r. oraz przedłożył drugą fakturę nr [...] z dnia 30 listopada 2020 r. Zaznaczył, że w dniu 16 listopada 2020 r. została zawarta umowa i aktualnie woda do pojenia byków jest pobierana z wodociągu przy użyciu podlicznika, na zakup którego zlecenie dołączył do pisma. Zakwestionował także ustalenie jakoby zmieszanie gnojowicy z Virkonem S miało prowadzić do powstania ścieków przemysłowych. Do zastrzeżeń skarżącego WIOŚ ustosunkował się pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. podkreślając, że skarżący dopiero w trakcie trwania kontroli zamontował wodomierz w celu monitorowania ilości zużytej wody oraz zawarł umowę na jej dostarczanie i odprowadzanie ścieków. Podczas kontroli natomiast nie okazał ani dowodu zakupu wodomierza ani wspomnianej umowy. WIOŚ szczegółowo omówił również, w jaki sposób oszacował ilość pobieranej w gospodarstwie wody, podtrzymując ustaleni kontroli. W konsekwencji podtrzymał również stanowisko o konieczności legalizacji studni oraz wskazał, że dezynfekcja Virkonem S i jego przedostawanie się do gnojowicy powoduje, iż w gospodarstwie powstają ścieki przemysłowe. Ustaleń tych nie zmieniają informacje producenta na temat środka do dezynfekcji Virkon S. Pismem z dnia 29 marca 2021 r. skarżący wniósł do WSA w Poznaniu skargę na opisane zarządzenie pokontrolne z dnia 22 lutego 2021 r., zaskarżając je w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 i 3, zarzucając: 1. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej "u.i.o.ś.") poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego bez poczynienia w toku kontroli i bez wykazania w protokole kontroli ustaleń stanu faktycznego w zakresie: a) zanieczyszczenia gnojowicy wprowadzanej przez skarżącego do gleby środkiem dezynfekującym, a w konsekwencji wytwarzania w gospodarstwie skarżącego ścieków przemysłowych, b) faktycznego poboru wód podziemnych przez skarżącego w celu pojenia zwierząt gospodarskich i mycia budynków inwentarskich, a w konsekwencji istnienia obowiązku legalizacji studni; 2. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego z pominięciem umotywowanych zastrzeżeń skarżącego złożonych do protokołu kontroli – w sytuacji, w której w protokole kontroli nie wykazano stanu faktycznego mogącego stanowić podstawę wydania zarządzenia pokontrolnego; 3. naruszenie art. 16 pkt 30b p.w. w zw. z art. 16 pkt 61 p.w. poprzez nieprawidłowe zastosowanie na skutek dowolnego uznania przez organ, iż gnojowica, powstająca z hodowli trzody chlewnej wskutek dezynfekcji budynku inwentarskiego, zostaje zmieszana ze środkiem dezynfekcyjnym, a w konsekwencji dowolne uznanie, że gnojowica ta stanowi ściek przemysłowy, pomimo niewykazania przez organ w protokole kontroli, iż gnojowica rzeczywiście ulega zmieszaniu z tymi środkami zawiera inne substancje niż wskazane w przepisie art 16 pkt 30b p.w. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt 1-3. WIOŚ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 8 września 2021 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w razie skargi na zarządzenie pokontrolne badaniu Sądu podlega przede wszystkim: 1) czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) czy treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a także 3) czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w toku przeprowadzonej kontroli oraz treści (stanowiących konsekwencję tych ustaleń) zarządzeń zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony, a treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w pkt 1-3 koresponduje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w protokole kontroli. Prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne stały się podstawą do sformułowania zaskarżonego zarządzenia w oparciu o poprawnie zastosowane powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Sąd I instancji odniósł się kolejno do nałożonych zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym obowiązków. W tym kontekście wskazał, że nakaz zapewnienia ochrony wód przed zanieczyszczeniem przez niezwłoczne dostosowanie do wymagań prawnych został oparty na ustaleniach kontroli. Na stronie 18 i 19 protokołu kontroli wskazano, że sam skarżący zeznał, iż wody do mycia budynków inwentarskich zużywa około 2 m³ na 3 miesiące, tj. 8 m³ na rok (s. 3 protokołu przesłuchania skarżącego z dnia 7 października 2020 r.). W protokole wyliczono również, że ilość powstałych ścieków na rok wynosi ok. 540 m³, tj. 1,5 m³ na dobę (...). Dodatkowo Sąd I instancji zważył, że z zebranego w aktach sprawy materiału wynika, iż skarżący podał, że zbiorniki na gnojowicę mają pojemność 220 m³ (s. 2 protokołu przesłuchania skarżącego z dnia 7 października 2020 r.). Z kolei ilość powstającej gnojowicy została obliczona na podstawie obsady zwierząt gospodarskich i przedstawiona tabeli na s. 10 protokołu kontroli. Zdaniem WSA w Poznaniu analiza akt sprawy, w tym zobrazowanego w piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r. stanowiska skarżącego, wskazuje, że w zakresie ilości powstającej rocznie gnojowicy ustalenia organu nie były i nie są przez skarżącego kwestionowane. Ustalenia te zostały precyzyjnie przez organ wyliczone, a wyliczenia zostały przedstawione na s. 10 protokołu kontroli. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie organ powołał się na art. 16 pkt 61 p.w. i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Jednocześnie ustalenia dotyczące wykorzystywania Virkonu S do dezynfekcji budynku oraz spłukiwania tego środka do gnojowicy są faktem przyznanym przez skarżącego i potwierdzonym przez reprezentującego go pełnomocnika (s. 5 "Stanowiska kontrolowanego" z dnia 7 grudnia 2020 r.). Mieszanka gnojowicy, w rozumieniu art. 16 pkt 30b p.w., ze środkiem do dezynfekcji, stanowi – jak słusznie uznał organ – ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 p.w. Ustawowa definicja wyklucza uznanie za gnojowicę jakiejkolwiek mieszkanki innej niż kału i moczu zwierząt z domieszką wody, a mieszanina taka staje się ściekiem przemysłowym, jeżeli zawiera środki dezynfekcyjne. W niniejszej sprawie niesporne jes, że doszło do zmieszania gnojowicy ze środkiem dezynfekcyjnym Virkon S, natomiast okoliczności takie jak stężenie tego środka oraz deklarowany przez producenta brak szkodliwości dla środowiska pozostają bez wpływu na ustawową kwalifikację mieszaniny gnojowicy z tym środkiem dezynfekcyjnym. Ustalenia protokołu kontroli w tym zakresie zostały oparte na oświadczeniu złożonym przez samego skarżącego. Z oświadczenia tego wynika, że ścieki przemysłowe (gnojowica ze środkiem dezynfekcyjnym) powstają w gospodarstwie skarżącego, następnie trafiają do zbiornika na gnojowicę, a ze zbiornika są one wywożone na pola. Organ w zarządzeniu pokontrolnym nie zarządził niestosowania środka Virkon S, a jedynie zapewnienie ochrony wód przed zanieczyszczeniem tym środkiem. Dopuszczalne jest rolnicze wykorzystanie ścieków przemysłowych, jednak pod warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. WSA w Poznaniu uznał, że WIOŚ prawidłowo zobowiązał skarżącego do podjęcia działań w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie poboru wód podziemnych w ilości średniorocznej powyżej 5 m³ na dobę w celach pojenia zwierząt gospodarskich i mycia budynków inwentarskich. Skarżący prowadzi, zarejestrowaną w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działalność polegającą na prowadzeniu gospodarstwa rolnego prowadzącego chów lub hodowlę zwierząt o obsadzie poniżej 210 DJP. Na potrzeby pojenia zwierząt w okresie kontroli, tj. od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r. wykorzystywana była studnia. Ustalenia protokołu kontroli w tym zakresie zostały oparte na oświadczeniu złożonym przez samego skarżącego do podpisanego przez niego protokołu przesłuchania w dniu 7 października 2020 r. W dniu 17 lutego 2021 r. skarżący zakupił i zamontował wodomierz w celu opomiarowania poboru wody ze studni. Do zakupu i montażu wodomierza doszło ponad 2 miesiące po zakończeniu kontroli. W konsekwencji wykorzystywana na potrzeby pojenia zwierząt studnia w okresie kontroli, tj. od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r. nie była opomiarowana, zatem brak było możliwości ustalenia rzeczywistego poboru wód podziemnych średniodobowych. Dlatego średniodobowy pobór wód przez skarżącego, w celach pojenia zwierząt gospodarskich, został prawidłowo oszacowany przez organ na podstawie Tabeli nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody. Do obliczeń organ zastosował najniższą normę spożycia wody przez bydło określoną w rozporządzeniu, tj. obliczył najmniejszą ilość poboru. Zamontowana przez skarżącego w studni pompa służąca do poboru wody umożliwiała funkcjonalnie pobór wody w ilości powyżej 5 m³ na dobę. Szacunki organu zostały przeprowadzone z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy, a skarżący tych szacunków nie zakwestionował skutecznie. Zarządzenie pokontrolne wydaje się na podstawie ustaleń kontroli, a nie w oparciu o badania przeprowadzone w późniejszym okresie. Skarżący nie był w stanie udokumentować swojej deklaracji o regularnym wykorzystywaniu wywaru gorzelnianego w gospodarstwie, toteż organ trafnie odmówił wiarygodności szacunkom skarżącego, iż woda do pojenia zwierząt jest pobierana ze studni "ok. 3 m³". Jednorazowe pomiary ilości pobranej wody (już po montażu wodomierza w lutym 2021 r.) są niewystarczające, aby określić przeciętny roczny pobór wód, tym bardziej, że pomiary te zostały dokonane zimą, kiedy zwierzęta zużywają mniej wody. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących kwestii objętych punktem trzecim zarządzenia pokontrolnego, WSA w Poznaniu wskazał, że ustalenia co do ilości pobieranej wody organ poczynił prawidłowo na podstawie norm zużycia wody określonych w Tabeli nr 4 do rozporządzenia oraz na podstawie ustalonego stanu faktycznego. Skarżący ani podczas kontroli, ani później nie wykazał, że pobór wód wynosił średniorocznie poniżej 5 m³ na dobę, zatem organ słusznie uznał, iż w związku ze szczególnym korzystaniem z wód posiadana przez skarżącego studnia wymaga legalizacji na podstawie art. 190 ust. 1 p.w. Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r. wywiódł skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art 12 ust 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zasadne było wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktów 1-3 zarządzenia, podczas gdy: a) w toku kontroli nie zostały poczynione ustalenia faktyczne odpowiadające treści zarządzenia pokontrolnego, albowiem organ w toku kontroli nie ustalił w ogóle, czy środek dezynfekcyjny używany przez skarżącego do dezynfekcji budynku inwentarskiego dostaje się do gnojowicy i czy gnojowica zawiera substancje inne niż kał i mocz zwierząt oraz wodę, w tym także w chwili wprowadzania jej do gleby, co skutkowało dowolnym przyjęciem przez organ, że skarżący wprowadza do gleby ścieki przemysłowe; b) w toku kontroli nie zostały poczynione ustalenia faktyczne odpowiadające treści zarządzenia pokontrolnego w zakresie faktycznego poboru wód podziemnych przez skarżącego w celach pojenia zwierząt gospodarskich i mycia budynków inwentarskich, albowiem organ nie zbadał rzeczywistego zużycia wody wykazywanego przez skarżącego, w tym także faktu używania wywaru gorzelnianego do pojenia zwierząt, co skutkowało dowolnym przyjęciem przez organ, że po stronie skarżącego istnieje obowiązek podjęcia działań w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie poboru wód podziemnych w ilości średniorocznej powyżej 5 m³ na dobę oraz legalizacji studni; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd dowodów uzupełniających z fotografii stanu wodomierza w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do dnia 15 maja 2021 r., pomimo że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie poczynienia przez organ w toku kontroli ustaleń faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone zarządzenie pokontrolne w zakresie punktów 1-3 zarządzenia wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z dnia 22 lutego 2021 r. w zakresie punktów 1-3 oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) rozpoznanie postanowienia WSA w Poznaniu o odmowie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z fotografii stanu wodomierza w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do dnia 15 maja 2021 r.; 2) przeprowadzenie dowodów uzupełniających z: a) fotografii stanu wodomierza na dzień 7 listopada 2021 r., b) faktur na zakup wywaru gorzelnianego za okres od stycznia 2021 r. do czerwca 2021 r. i od września 2021 r. do października 2021 r., c) zgłoszenia rejestracyjnego skarżącego w zakresie podatku od towarów i usług – dla wykazania faktu prawidłowości szacunków średniego zużycia wody w gospodarstwie potrzeby pojenia zwierząt przedstawionych przez skarżącego podczas kontroli przeprowadzonej przez organ, systematycznego nabywania wywaru gorzelnianego, braku po stronie skarżącego obowiązku ewidencjonowania faktur VAT do dnia 31 grudnia 2020 r., a także dokonania przez organ w protokole kontroli dowolnych i błędnych szacunków, nieodpowiadających rzeczywistemu zużyciu wody w gospodarstwie skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, które zasadniczo oscylują wokół ustaleń faktycznych organu i Sądu I instancji, warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 995, dalej u.i.o.ś.), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Na tle tych i analogicznych rozwiązań normatywnych w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na określoną relację i możliwą sekwencję wymienionych czynności – wskazuje się mianowicie, że jeżeli podmiot kontrolowany nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, organ może wszcząć postępowanie administracyjne tudzież zainicjować postępowanie administracyjne przed innym właściwym organem celem wydania przewidzianej prawem decyzji (por. K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2013, s. 662–663). Faktualnym uzasadnieniem dla wydania zarządzenia pokontrolnego są utrwalone w protokole kontroli ustalenia wskazujące na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą. Część dyspozytywna odnośnego zarządzenia nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego – zważywszy na jej istotę i funkcję – należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Można też zauważyć – inaczej rzecz ujmując – że zarządzenie pokontrolne zasadniczo zorientowane jest prospektywnie (cześć dyspozytywna), ale zawiera też element deklaratywny (stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym). Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków – normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne – także gdy idzie o jego element deklaratywny – nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia – a nie ma ku temu podstaw – podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu. W tym kontekście warto też zaakcentować różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś.) – a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi. W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest: po pierwsze, zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności; po drugie, ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie, przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., III OSK 1346/22). Zarysowana wyżej specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. "Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli" (wyrok NSA z 19 września 2024 r., III OSK 438/23). Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, trzeba wpierw odnieść się do tych, które dotyczą przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie wskazuje tu na naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. "poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd dowodów uzupełniających z fotografii stanu wodomierza w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do dnia 15 maja 2021 r." Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumpcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., III OSK 4612/21). Fakultatywny ("sąd może") i względny (jeżeli nie spowoduje to "nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie") charakter uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu sprawia, że w art. 106 § 3 p.p.s.a. co do zasady trudno upatrywać samoistnej podstawy do sformułowania zarzutu kasacyjnego. Wstępną przesłanką, warunkującą celowość rozważenia naruszenia tego przepisu, jest zidentyfikowanie "istotnych wątpliwości" – wątpliwości, które dotyczą zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ale zarazem są pochodną braku pewnej wiedzy o określonych faktach. Chodzić może o specyficzne fakty, zasadniczo następcze, które nie przynależą do stanu faktycznego opisanego w hipotezie skonkretyzowanej normy materialnej, jednak potencjalnie mogą mieć wpływ na wynik postępowania sądowoadaministracjnego – dotyczy to, przykładowo, wzruszenia prejudykatu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., III OSK 7717/21). Szersze ujęcie uprawnień z art. 106 § 3 p.p.s.a. zakłada możliwość ustalania w tym trybie również faktów przynależnych do stanu faktycznego opisanego w hipotezie skonkretyzowanej normy materialnej (a zatem "faktów sprawy administracyjnej"), które powinien był ustalić organ, a tego nie uczynił (por. J. Zimmermann, Aksjomaty sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2020, s. 232-233). W tym ujęciu skorzystanie przez sąd z uprawnień z art. 106 § 3 p.p.s.a. jawi się jako alternatywa dla uchylenia zaskarżonego aktu z uwagi na naruszenie zasady prawdy materialnej. Uprawnienia z art. 106 § 3 p.p.s.a. można też wtedy postrzegać jako instrument pozwalający na swego rodzaju sanację uchybień popełnionych przez organ w postępowaniu administracyjnym. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że – poza wyjątkowymi przypadkami, gdy w toku kontroli sądowej liczą się fakty następcze wobec zaskarżonego aktu – naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. potencjalnie wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego (stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony), a sąd ani nie uchylił zaskarżonego aktu celem sanacji tego naruszenia przez organ, ani sam go nie sanował przeprowadzeniem uzupełniającego dowodu z dokumentu. Warunkiem skuteczności sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zatem połączenie go z zarzutem naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego przez organ i wykazanie, że któraś z relewantnych okoliczności faktycznych nie została należycie wyjaśniona ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym wciąż istnieją co do niej – a w konsekwencji co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu – istotne wątpliwości. Skarżący kasacyjnie nie połączył zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania, w ramach którego można by rozważać prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Poza tym skarżący kasacyjnie oferował dowód z fotografii stanu wodomierza w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do dnia 15 maja 2021 r. – podczas gdy kontrola w gospodarstwie skarżącego była przeprowadzona w dniach od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r., a zaskarżone zarządzenie zostało wydane w dniu 22 lutego 2021 r. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że "w okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających, tym bardziej, że żądaniem skargi objęto przeprowadzenie dowodu na okoliczność poboru wód w okresie kwietnia i maja 2021 r., a więc kilka miesięcy po zakończeniu kontroli, na podstawie której wydano zaskarżone zarządzenie pokontrolne". Fotografie nie są też dokumentami w ścisłym tego słowa znaczeniu – wszak dokument to "przedmiot pokryty pismem w celu utrwalenia myśli" (zob. A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 522). Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do wniosku dowodowego skarżącej kasacyjnie, ani też nie też nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku na etapie postępowania kasacyjnego. Dotyczy do zarówno wspomnianych fotografii, jak i zgłoszenia rejestracyjnego oraz faktur VAT na zakup wywaru gorzelnianego (zgłoszenie i faktury również pochodzą z okresu późniejszego niż kontrola). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było również podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie sformułowanego w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r., a dotyczącego wyroku Sądu Rejonowego Poznań-Stare Miasto z dnia 25 stycznia 2022 r. oraz sprawozdania z badań chemicznych. W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał art. 151 p.p.s.a. Przepis ten nie może być samoistną podstawą zarzutu kasacyjnego. "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21). Ponieważ w skardze kasacyjnej powołano również podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wypada zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23). Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego powołał tylko art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., który stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, określa jedno z możliwych działań organu po zakończonej kontroli – upodabnia się zatem przepisów wynikowych. Trudno w nim zatem upatrywać przepisu prawa materialnego, którego naruszenie mogłoby samo przez się stanowić podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tym kontekście trzeba zauważyć, że do kwalifikacji stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego i jego materialnoprawnej oceny służyły inne przepisy – przede wszystkim przepisy prawa wodnego, które w zarzutach skargi kasacyjnej nie zostały powołane. Treść omawianego zarzutu wskazuje, że za jego pomocą skarżący kasacyjnie w istocie podejmuje próbę zakwestionowania ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli i przyjętych przez organ za podstawę zaskarżonego zarządzenia. Trzeba zatem ponownie podkreślić, że – po pierwsze – zarzut naruszenia prawa materialnego co do zasady nie pozwala na weryfikowanie stanu faktycznego, a – po drugie – w ramach dokonywanej przez sąd administracyjny legalnościowej kontroli zarządzenia pokontrolnego ocenie podlega jedynie to, czy koresponduje ono z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli (a w niniejszej sprawie są podstawy, by stwierdzić, że tak jest). Natomiast "sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli" (zob. powołany już wyżej wyrok NSA z 19 września 2024 r., III OSK 438/23). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustalenia kontroli, utrwalone w protokole kontroli, wskazują, że środek dezynfekcyjny używany przez skarżącego do dezynfekcji budynku inwentarskiego dostaje się do gnojowicy i że pobór wód podziemnych ze studni w ilości średniorocznej w celach pojenia zwierząt gospodarskich i mycia budynków inwentarskich przekracza 5m3 na dobę. Z tymi ustaleniami korespondują punkty 1-3 zarządzenia pokontrolnego, co implikuje brak podstaw do wzruszenia tychże punktów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwarunkowania sądowej kontroli zarządzenia pokontrolnego, zwłaszcza zaś niemożność badania w jej toku legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, mają jednak i tę konsekwencję (była o niej mowa wyżej, ale tu warto ją ponownie zaakcentować), że skarżący kasacyjnie nie traci prawa do kwestionowania spornych ustaleń w ramach ewentualnego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do nałożenia lub skonkretyzowania w stosunku na niego określonych obowiązków lub sankcji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.