III OSK 777/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu [...] z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 532/21 w sprawie ze skargi Zakładu [...] z o.o. z siedzibą w G. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 25 czerwca 2021 r. nr WI.7023.174.2021.BC.PT.EK w przedmiocie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zakładu [...] z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej "WSA w Gdańsku", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 532/21, oddalił skargę Zakładu [...] spółki z o.o. z siedzibą w G. (dalej "skarżąca", "Spółka") na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej "PWIOŚ", "organ") z dnia 25 czerwca 2021 r., nr Wl.7023.174.2021.BC.PT.EK, w przedmiocie odpadów. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. PWIOŚ zarządzeniem pokontrolnym z dnia 25 czerwca 2021 r., nr Wl.7023.174.2021.BC.PT.EK, wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070) – nałożył na skarżącą następujące obowiązki: 1. oczyszczać na bieżąco koryta rowów opaskowych kwatery składowej, służących do odprowadzania nadmiaru wód opadowych, zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.) – termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia; 2. nie dopuszczać do wycieku z nieoznakowanej studzienki drenażowej, zlokalizowanej na koronie podsektora 800.1.A od strony zachodniej, koncentratu (retentatu) pompowanego z zakładowej oczyszczalni ścieków, zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – termin wykonania obowiązku: do dnia 30 lipca 2021 r.; 3. zapewnić szczelność i nie dopuszczać do wycieków z obwałowania podsektora 800/1.C kwatery składowej, zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – termin wykonania obowiązku: do dnia 30 lipca 2021 r.; 4. zaktualizować opisy stacji zbiorczych gazu na sektorze 800/1 zgodnie z pkt. 9.5 posiadanej Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego znak DROŚ-S.7241.2.2020.BB z dnia 6 lipca 2020 r. – termin wykonania obowiązku: do dnia 31 grudnia 2021 r.; 5. zapewniać szczelność zewnętrznego ogrodzenia Zakładu zgodnie z pkt 9.5 posiadanej Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego znak DROŚ-S.724I.2.2020.BB z dnia 6 lipca 2020 r. – termin wykonania obowiązku: od dnia otrzymania zarządzenia; 6. prowadzić gospodarkę odpadami w sposób ograniczający emisję substancji złowonnych, tak aby wyeliminować występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem Zakładu zgodnie z art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – termin wykonania: od dnia otrzymania zarządzenia; 7. przeprowadzić nasadzenia roślinności wyższej w celu trwałego zalesienia wierzchowiny w ramach przeprowadzonej rekultywacji sektora 800/2 zgodnie z tabelą nr 3 pkt 5 decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego znak DROŚ-S.724L16.2015/2016.ES z dnia 14 stycznia 2016 r. – termin wykonania do dnia 31 grudnia 2021 r.; 8. sporządzać sprawozdania z monitoringu składowiska na sektorze 800/2, będącego w fazie poeksploatacyjnej, zgodnie z § 23 pkt 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. poz. 523 ze zm.) w szczególności w zakresie umieszczenia informacji o wykonanym sprawdzeniu sprawności systemu odprowadzania gazu składowiskowego – termin wykonania: do 31 marca roku następnego po roku sprawozdawczym. Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 11 sierpnia 2021 r. Uzasadniając wydane zarządzenie organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej od 30 kwietnia 2021 r. do 8 czerwca 2021 r. w Spółce przy ul. [...] w G., na terenie gdzie prowadzone jest składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (sektor 800/1, 800/3) oraz zamknięte składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (sektor 800/2), stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. Podczas oględzin przeprowadzonych 30 kwietnia 2021 r. stwierdzono bowiem wypełnienie fragmentów rowów opaskowych biegnących u podnóża sektora 800/2 (od strony północnej i wschodniej) odpadami z lekkich tworzyw sztucznych (folie, opakowania itp.). W dniu 10 maja 2021 r. stwierdzono, że rów opaskowy od strony wschodniej sektora 800/3 był częściowo wypełniony osuwającą się ze skarpy ziemią oraz przywiewanymi odpadami z lekkich tworzyw sztucznych, ponadto rów opaskowy przy sektorze 800/2 był zanieczyszczony odpadami tworzyw sztucznych. Zdaniem organu powyższe ustalenie stanowi o naruszeniu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W trakcie kontroli stwierdzono również wycieki z nieoznakowanej studzienki drenażowej, zlokalizowanej na koronie podsektora 800.1.A składowiska, od strony zachodniej koncentratu (retentatu) pompowanego z zakładowej oczyszczalni ścieków. Dodatkowo w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 25 maja 2021 r. stwierdzono wyciek cieczy o ciemnej barwie i intensywnym nieprzyjemnym zapachu z nieoznakowanej studzienki, zlokalizowanej na koronie podsektora 800/1.A. Przy tej samej studzience w dniu 10 maja 2021 r. stwierdzono ślady wcześniejszego wycieku w postaci pasa wypalonej trawy, biegnącego od wierzchowiny sektora do drogi technicznej, co stanowi o naruszeniu art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 maja 2021 r. stwierdzono wysięki cieczy u podnóża skarpy – obwałowania podsektora 800/1.C od strony północnej przy drodze technicznej na wysokości zastoiska odcieków stwierdzonych wewnątrz kwatery, co stanowi o naruszeniu art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach. W trakcie tych oględzin stwierdzono również obecność na sektorze 800/1 stacji zbiorczych gazu składowiskowego: SZ1, SZA, SZC, SZ8 oraz nieczytelne oznakowanie części stacji zbiorczych gazu sektora 800/1: SZ1, SZC i słabo widoczne oznakowanie SZ 8, co jest niezgodne z pkt 9.5 posiadanej przez Spółkę Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego znak DROŚ-S.7241.2.2020.BB z dnia 6 lipca 2020 r. Ponadto w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 maja 2021 r. stwierdzono uszkodzenie fragmentu ogrodzenia od strony zachodniej składowiska graniczącej z terenem leśnym, które może powodować przedostawanie się dzikiej zwierzyny na teren zakładu, a co jest niezgodne z pkt 13 posiadanej przez Spółkę Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego znak DROŚ-S.7241.2.2020.BB z 6 lipca 2020 r. W trakcie kontroli stwierdzono także okresowe występowanie uciążliwości zapachowych o zmiennej intensywności poza terenem zakładu, w tym kwatery składowej 800. W trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu 30 maja 2021 r., stwierdzono występowanie charakterystycznego zapachu przypominającego zapach "zgniłych jaj" wzdłuż drogi technicznej biegnącej po zachodniej stronie sektora 800/1 o wyraźnym miejscowym nasileniu oraz analogicznie po stronie wschodniej sektora 800/2, lecz o dużo mniejszej intensywności. Podobny zapach zaobserwowano na fragmencie drogi technicznej biegnącej w sektorze 800/3 od jego korony do podstawy (miejscowo w środkowej części sektora pomiędzy schałdowanymi z obu stron drogi odpadami). W dniu 1 czerwca 2021 r. dokonano objazdu wokół zakładu i stwierdzono występowanie uciążliwości zapachowej na około pięćsetmetrowym odcinku ul. [...] położonej od strony południowo-zachodniej składowiska, co stanowi naruszenie art. 16 pkt. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Dodatkowo w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 30 kwietnia 2021 r. stwierdzono brak wystarczającej ilości nasadzeń drzew i krzewów wykonanych w ramach rekultywacji sektora 800/2 (wykonane nasadzenia "nie przyjęły się"), co powoduje, że jego wierzchowina porośnięta jest trawą, a znaczące fragmenty sektora są praktycznie pozbawione wyżej wykształconej roślinności, co jest niezgodne z tabelą nr 3 pkt 5 posiadanej przez Spółkę decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego, znak DROŚ-S.7241.16.2015/2016.ES, z dnia 14 stycznia 2016 r. wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, tj. sektora 800/2 zlokalizowanego na działkach geodezyjnych o nr: [...], [...]¸ [...] obręb G. nr [...]. W trakcie kontroli ustalono, że skarżąca przekazała w ustawowym terminie, tj. do 31 marca 2021 r., opracowanie pt. "Sprawozdanie z monitoringu składowiska Zakładu [...] Sp. z o.o. prowadzonego w 2020 r." bez informacji o dokonaniu sprawdzenia systemu odprowadzania gazu składowiskowego na sektorze 800/2, który jest w fazie poeksploatacyjnej, kwatery składowej 800, a co jest wymagane w świetle art. 123 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach i § 23 pkt 7 rozporządzenia rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 maja 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r., poz. 523). Pismem z dnia 29 lipca 2021 r. skarżąca wniosła do WSA w Gdańsku skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne w części dotyczącej rozstrzygnięć zawartych w punktach od 1 do 7 i wniosła o uchylenie zarządzenia w tym zakresie, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach, przez jego błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że prowadzenie gospodarki odpadami wymaga powstrzymania się od powodowania jakichkolwiek subiektywnie odczuwanych uciążliwości zapachowych, choćby stopień ich nasilenia nie wpływał negatywnie na życie i zdrowie ludzi ani na środowisko, w szczególności nie powodował przekroczenia obowiązujących norm i w konsekwencji zobligowanie skarżącego do prowadzenia gospodarki odpadami w sposób ograniczający emisję substancji złowonnych, tak aby wyeliminować uciążliwości zapachowe poza terenem zakładu; 2) nieprawidłowe i nieuzasadnione zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, jakoby skarżąca: a) miała obowiązek oczyszczać na bieżąco koryta rowów opaskowych kwatery składowej służącej do odprowadzania nadmiaru wód opadowych, pomimo iż obowiązek bieżącego oczyszczania nie został nałożony na skarżącą w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska oraz nie wynika z samej instrukcji prowadzenia składowiska i przepisów prawa; b) dopuszcza do wycieków z nieoznakowanej studzienki drenażowej zlokalizowanej na koronie podsektora 800.1.A od strony zachodniej, cieczy koncentratu pompowanego z zakładowej oczyszczalni ścieków i w konsekwencji zobligowanie skarżącej do niedopuszczania do tego typu wycieków, pomimo iż wyciek był skutkiem awarii oraz był incydentalny; c) dopuszcza do wycieków z obwałowania podsektora 800/1.C kwatery składowej i w konsekwencji zobligowanie skarżącej do niedopuszczania do tego typu wycieków, pomimo iż wyciek taki nie miał miejsca, a opisany w protokole wysięk był jedynie spływem powierzchniowym wody, o którym poinformowano inspektorów; d) nakazanie przestrzegania pkt 9.5 Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdzonej decyzją z dnia 6 lipca 2020 r. Marszałka Województwa Pomorskiego, pomimo iż przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia, w toku prowadzonej kontroli informowano inspektorów o fakcie złożenia do Marszałka Województwa Pomorskiego wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zaktualizowanej w tym zakresie (zmiana systemu odgazowania poprzez wprowadzenie nowych stacji zbiorczych gazu i ich oznakowania), co doprowadziło do wygaszenia decyzji z dnia 6 lipca 2020 r. decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego, znak DROŚ-S.7241.3.2021.BB, z dnia 14 lipca 2021 r.; e) zgodnie z pkt 9.5. Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, skarżąca obowiązana była do zapewnienia szczelności zewnętrznego ogrodzenia zakładu, pomimo iż przepisy prawa oraz wskazany punkt instrukcji nie nakładają takiego obowiązku i nie odnosi się do zabezpieczenia przed wtargnięciem dzikiej zwierzyny, a jedynie osób nieuprawnionych; f) skarżąca zobligowana była na podstawie tabeli nr 3 pkt 5 decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 14 stycznia 2016 r. do przeprowadzenia nasadzeń roślinności wyższej w celu trwałego zalesienia wierzchowiny w ramach przeprowadzonej rekultywacji sektora 800/2, pomimo że w treści tej decyzji nie wprowadzono takiego wymogu, a rekultywacja tego sektora została wykonana przez Spółkę w latach 2016 - 2018 i zakończona w terminie, o czym informowano organ i Marszałka Województwa Pomorskiego; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez niedokonanie wnikliwej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy oraz oparcie zarządzenia pokontrolnego na błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych, poprzez przyjęcie, że: a) praca zakładu powoduje uciążliwości zapachowe, o których mowa w art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach, mimo iż brak jest podstaw do uznania, że skarżąca emituje uciążliwości zapachowe powodujące zagrożenie dla środowiska bądź życia lub zdrowia ludzi, zaś w trakcie kontroli wykonano akredytowane badania emisji siarkowodoru i amoniaku, które nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych stężeń w powietrzu tych substancji; b) koryta rowów opaskowych kwatery składowej służącej do odprowadzania nadmiaru wód opadowych były zanieczyszczone, chociaż znajdowała się w nich jedynie lekka frakcja odpadów z tworzyw sztucznych, która w żaden sposób nie wpływała na ich sprawność, a co za tym idzie spełnianie swojej funkcji; c) dochodzi do wycieków z nieoznakowanej studzienki drenażowej zlokalizowanej na koronie podsektora 800.1.A, mimo iż wyciek był incydentalny, spowodowany awarią i został usunięty jeszcze w czasie trwania kontroli; d) dochodzi do wycieków z obwałowania podsektora 800/1.C kwatery składowej, mimo iż wyciek taki nie miał miejsca; e) nie wykonano obowiązku przeprowadzenia nasadzeń roślinności wyższej w celu trwałego zalesienia wierzchowiny w ramach przeprowadzonej rekultywacji sektora 800/2, pomimo że obowiązek ten został wykonany w latach 2016-2018. W odpowiedzi na skargę PWIOŚ wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów. W dniu 24 listopada 2021 r. WSA w Gdańsku wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarządzenie pokontrolne PWIOŚ z dnia 25 czerwca 2021 r. wydane zostało na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070), zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w powołanym przepisie, jest władczym aktem administracyjnym wydawanym przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu kontroli i adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej w celu wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.) w zakresie określonym w tym przepisie pod lit. od a do l. Przytoczywszy art. 9 i 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, Sąd I instancji podkreślił, że zarządzenie pokontrolne jest szczególnego rodzaju aktem administracyjnym, do którego nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż jest ono wydawane w trybie odrębnych przepisów. Uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury, bądź gdy wyniki kontroli nie wypełniały przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego. Jednocześnie do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Dlatego też, przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Jednocześnie treść zarządzenia pokontrolnego powinna być sformułowana konkretnie, a tym samym precyzyjnie wskazywać jakie obowiązki nakładane są na zobowiązanego. W ocenie WSA w Gdańsku zaskarżone zarządzenie pokontrolne spełnia wszystkie powyżej określone wymagania. Zarządzenie to odnosi się bowiem do nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w Spółce przy ul. [...] w G. od 30 kwietnia 2021 r. do 8 czerwca 2021 r., której celem było sprawdzenie realizacji obowiązków wynikających z przepisów oraz decyzji administracyjnych przez prowadzących składowiska odpadów, w tym przestrzeganie zakazu kierowania odpadów biodegradowalnych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1277), a także sprawdzenie poprawności eksploatacji instalacji do ujmowania gazu składowiskowego z sektorów kwatery składowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 135 ust. 1 ustawy o odpadach zarządzający składowiskiem odpadów ponosi odpowiedzialność za całokształt działalności składowiska odpadów i jest obowiązany do realizacji wszystkich obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów i decyzji, o których mowa w art. 128. Zalecenia zawarte w kontrolowanym zarządzeniu pokontrolnym znajdują swoje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa i decyzjach obowiązujących dla skarżącej w dacie przeprowadzonych kontroli, a także w dacie wydania zarządzenia. WSA w Gdańsku podzielił przy tym stanowisko PWIOŚ w kwestii ciążącego na organie obowiązku dokonania kontroli w zakresie spełnienia obowiązków wynikających z obowiązującej w okresie przeprowadzanej kontroli w obrocie prawnym decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 6 lipca 2020 r., zatwierdzającej instrukcję prowadzenia odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne – sektor 800/1 i 800/3 oraz kwatery odpadów budowlanych zawierających azbest – sektor 803, a nie z decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 14 lipca 2021 r. zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Ta druga decyzja wydana została bowiem już po wydaniu przez organ kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego, więc nie obowiązywała w czasie kontroli i jej ustalenia nie były znane. Zgodnie zaś z treścią art. 135 ust. 1 ustawy o odpadach zarządzający składowiskiem odpadów powinien realizować obowiązki wynikające z "obowiązujących" przepisów i decyzji. Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, zasadne było nałożenie w kontrolowanym zarządzeniu na skarżącą obowiązku oczyszczania na bieżąco koryta rowów opaskowych kwatery składowej służących do odprowadzania nadmiaru wód opadowych. Z protokołu kontroli wynika niewątpliwie, że fragmenty rowów opaskowych, służących do odprowadzania nadmiaru wód opadowych były zanieczyszczone. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30 kwietnia 2021 r. stwierdzono wypełnienie fragmentów rowów opaskowych biegnących u podnóża sektora 800/2 (od strony północnej i wschodniej) odpadami z lekkich tworzyw sztucznych (folie, opakowania itp.). Natomiast podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 10 maja 2021 r. stwierdzono, że rów opaskowy od strony wschodniej sektora 800/3 był częściowo wypełniony osuwającą się ze skarpy ziemią oraz przywiewanymi odpadami z lekkich tworzyw sztucznych. Stwierdzono również, że rów opaskowy przy sektorze 800/2 był zanieczyszczony odpadami tworzyw sztucznych. Stwierdzone zanieczyszczenia rowów opaskowych, jak słusznie uznał organ, czyniły je niedrożnymi i nie zapewniały ich właściwego funkcjonowania, wbrew treści art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 25 maja 2021 r. stwierdzono oczyszczenie rowu opaskowego biegnącego u podnóża sektora 800/3 od strony budowy spalarni odpadów z zalegających tam wcześniej ziemi i odpadów tworzywa sztucznego, jednakże z treści art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach wynika obowiązek zarządzającego składowiskiem odpadów do "utrzymywania i prowadzenia" składowiska odpadów w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych, a więc do stanu trwającego przez cały okres funkcjonowania zakładu. Kontrolowane zarządzenie nie zobowiązuje do "oczyszczenia koryta rowów opaskowych", a nakazuje "oczyszczać na bieżąco koryta rowów opaskowych", czyli utrzymywać stan "oczyszczenia" przez cały czas. Tym samym nałożony w kontrolowanym zarządzeniu obowiązek znajduje swoje uzasadnienie zarówno w ustaleniach kontroli, jak i w obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Sądu I instancji zasadne było również nałożenie na skarżącą obowiązku niedopuszczania do wycieku z nieoznakowanej studzienki drenażowej, zlokalizowanej na koronie podsektora 800.1.A od strony zachodniej, koncentratu (retentatu) pompowanego z zakładowej oczyszczalni ścieków. Z protokołu przeprowadzonych kontroli wynika bowiem, że stwierdzono wycieki z nieoznakowanej studzienki drenażowej, zlokalizowanej na koronie podsektora 800.1.A składowiska, od strony zachodniej koncentratu (retentatu) pompowanego z zakładowej oczyszczalni ścieków. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 25 maja 2021 r. stwierdzono wyciek cieczy o ciemnej barwie i intensywnym nieprzyjemnym zapachu z nieoznakowanej studzienki, zlokalizowanej na koronie podsektora 800/1.A. Przy tej samej studzience w dniu 10 maja 2021 r. stwierdzono ślady wcześniejszego wycieku w postaci pasa wypalonej trawy, biegnącego od wierzchowiny sektora do drogi technicznej. W piśmie z dnia 14 maja 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że wyciek spowodowany był przelaniem się studzienki drenarskiej, do której odprowadzany jest tzw. retentat stanowiący mieszaninę koncentratu z procesu odwróconej osmozy oraz popłuczyn z płukania filtrów żwirowych w zakładowej oczyszczalni ścieków, a bezpośrednią przyczyną wycieku był niekontrolowany proces płukania filtrów. Stwierdzone wycieki wskazują na niewłaściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych stanowiących wyposażenie składowiska odpadów oraz na niezachowanie wymagań sanitarnych i wymagań ochrony środowiska, a tym samym świadczą o naruszeniu wymogu z art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach. Nawet jeśli, jak twierdzi skarżąca, wyciek był incydentalny, gdyż był wynikiem awarii, to jednak z treści art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach wynika obowiązek zarządzającego składowiskiem odpadów do "utrzymywania i prowadzenia" składowiska odpadów w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych, a więc do stanu trwającego przez cały okres funkcjonowania zakładu. Nałożony w zarządzeniu pokontrolnym obowiązek zobowiązuje zatem do niedopuszczania do wycieku z nieoznakowanej studzienki drenażowej, co w pełni odpowiada treści art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu I instancji nałożony w kontrolowanym zarządzeniu obowiązek znajduje więc swoje uzasadnienie zarówno w ustaleniach kontroli, jak i w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem WSA w Gdańsku zasadne było także nałożenie w kontrolowanym zarządzeniu na skarżącą obowiązku zapewnienia szczelności i niedopuszczania do wycieków z obwałowania podsektora 800/1.C kwatery składowej. Z protokołu oględzin prowadzonych w dniu 12 maja 2021 r. wynika bowiem, że stwierdzono wycieki ze skarpy oraz odcieki na terenie eksploatowanej obecnie części składowiska – podsektorze 800/1.C idealnie przy krawędzi skarpy, w miejscu stwierdzenia wycieków. Wycieki te nastąpiły z wnętrza skarpy i nie stanowiły powierzchniowego spływu wód opadowych. Stwierdzone wycieki wskazują na niewłaściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych, stanowiących wyposażenie składowiska odpadów oraz na niezachowanie wymagań sanitarnych i wymagań ochrony środowiska, a tym samym o naruszeniu wymogu z art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach. Fakt usunięcia wycieków nie świadczy o bezzasadności nałożonego w zarządzeniu obowiązku, albowiem nałożony obowiązek odnosi się utrzymania przez cały okres funkcjonowania zakładu szczelności i nie dopuszczania do wycieków z obwałowania podsektora 800/1.C kwatery składowej, co znajduje uzasadnienia w treści art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach. W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, że również ten obowiązek znajduje swoje uzasadnienie zarówno w ustaleniach kontroli, jak i w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto zasadne było nałożenie w kontrolowanym zarządzeniu na skarżącą obowiązku zaktualizowania opisów stacji zbiorczych gazu na sektorze 800/1. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 maja 2021 r. stwierdzono bowiem obecność na sektorze 800/1 stacji zbiorczych gazu składowiskowego: SZ1, SZA, SZC, SZ8 oraz nieczytelne oznakowanie części stacji zbiorczych gazu sektora 800/1: SZ1, SZC i słabo widoczne oznakowanie SZ8. Świadczy to o nieprawidłowym wykonywaniu pkt 9.5 wydanej na rzecz skarżącej Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego znak DROŚ-S.7241.2.2020.BB z dnia 6 lipca 2020 r., zgodnie z którym na terenie sektora 800/1 znajdują się 4 stacje zbiorcze i przyłączone do nich układy rurociągów łączących stacje zbiorcze ze studniami ujęcia biogazu: stacja zbiorcza A, stacja zbiorcza SZ1, stacja zbiorcza SZ2. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu I instancji, nałożony obowiązek również znajduje uzasadnienie w ustaleniach kontroli i w obowiązującej zakład decyzji administracyjnej. Zasadne było również nałożenie w kontrolowanym zarządzeniu na skarżącą obowiązku zapewnienia szczelności zewnętrznego ogrodzenia zakładu. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 maja 2021 r. stwierdzono bowiem uszkodzenie fragmentu ogrodzenia od strony zachodniej składowiska graniczącej z terenem leśnym, które, jak stwierdził organ w kontrolowanym zarządzeniu, może powodować przedostawanie się dzikiej zwierzyny na teren zakładu. Świadczy to niewątpliwie o naruszeniu pkt nr 13 Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 6 lipca 2020 r., w którym ustalano, że w celu zabezpieczenia składowiska odpadów przed dostępem osób nieuprawnionych teren zakładu został całkowicie ogrodzony płotem z siatki drucianej o wysokości 2 mocowanej na słupkach stalowych. Ogrodzenie wyposażone jest w elektroniczny system powiadamiania posterunku ochrony przy próbie sforsowania. Według Sądu I instancji powyższe świadczy ponadto o naruszeniu § 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2013 r., poz. 523), zgodnie z którym składowisko odpadów zabezpiecza się tak, aby uniemożliwić dostęp osób nieuprawnionych oraz nielegalny dowóz odpadów na składowisko. Wprawdzie w kontrolowanym zarządzeniu organ powołał się wyłącznie na możliwość przedostawania się dzikiej zwierzyny, a w przepisach i instrukcji mowa jest o osobach nieuprawnionych, to jednak, zdaniem Sądu I instancji, istota tego zagadnienia sprowadza się do konieczności całkowitego ogrodzenia zakładu. Uszkodzenie fragmentu ogrodzenia może zaś powodować przedostawanie się nie tylko dzikiej zwierzyny na teren zakładu, lecz może również ułatwić przedostanie się na teren zakładu osób nieuprawnionych. Dlatego też nałożony obowiązek znajduje uzasadnienie w ustaleniach kontroli, w obowiązujących przepisach prawa i w obowiązującej zakład decyzji administracyjnej. Według Sądu I instancji zasadne było także nałożenie na skarżącą obowiązku prowadzenia gospodarki odpadami w sposób ograniczający emisję substancji złowonnych, tak aby wyeliminować występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem zakładu. W trakcie przeprowadzonych kontroli stwierdzono bowiem kilkukrotnie miejscowe silne uciążliwości zapachowe na terenie zakładu oraz okresowe występowanie uciążliwości zapachowych o zmiennej intensywności poza terenem zakładu, w tym kwatery składowej 800. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 30 maja 2021 r. stwierdzono występowanie charakterystycznego zapachu przypominającego zapach "zgniłych jaj" wzdłuż drogi technicznej biegnącej po zachodniej stronie sektora 800/1 o wyraźnym miejscowym nasileniu oraz analogicznie po stronie wschodniej sektora 800/2, lecz o dużo mniejszej intensywności. Podobny zapach zaobserwowano na fragmencie drogi technicznej biegnącej w sektorze 800/3 od jego korony do podstawy (miejscowo w środkowej części sektora pomiędzy schałdowanymi z obu stron drogi odpadami). Z kolei w dniu 1 czerwca 2021 r. dokonano objazdu wokół zakładu, podczas którego stwierdzono występowanie uciążliwości zapachowej na około pięćsetmetrowym odcinku ul. [...] położonej od strony południowo-zachodniej składowiska. Sąd I instancji uznał, że stan taki narusza przepis art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach. Z ustaleń poczynionych przez organ w trakcie kontroli wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że praca zakładu powoduje uciążliwości zapachowe, o których mowa w powołanym przepisie. Przy czym dla tej oceny obojętne pozostaje, że przeprowadzone na terenie zakładu i poza jego terenem pomiary imisyjne jakości powietrza nie wykazały przekroczeń średniogodzinowych wartości odniesienia siarkowodoru i amoniaku określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r., nr 16, poz. 87). W porządku prawnym brak jest standardów, które określałyby konkretny próg dla zapachów wywoływanych przez określone substancje w tym zawarte w odpadach. Przedsiębiorcy mają obowiązek podejmowania działań zmierzających do minimalizowania uciążliwości zapachowych poprzez stosowanie odpowiednich zabiegów sanitarnych czy magazynowanie substancji chemicznych, produktów i odpadów uciążliwych zapachowo w sposób ograniczający te uciążliwości. Sąd I instancji wskazał, że art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach należy rozumieć jako swego rodzaju wytyczną, której celem jest podejmowanie działań ograniczających uciążliwości zapachowe. Nałożony na skarżącą obowiązek w pełni realizuje zatem przepis art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach, albowiem nakazuje prowadzić gospodarkę odpadami w sposób ograniczający emisję substancji złowonnych, tak aby wyeliminować występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem zakładu. Tym samym nałożony obowiązek znajduje swoje uzasadnienie zarówno w ustaleniach kontroli, jak i w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zasadne było nałożenie na skarżącą obowiązku przeprowadzenia nasadzenia roślinności wyższej w celu trwałego zalesienia wierzchowiny w ramach przeprowadzonej rekultywacji sektora 800/2. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 30 kwietnia 2021 r. stwierdzono brak wystarczającej ilości nasadzeń drzew i krzewów wykonanych w ramach rekultywacji sektora 800/2, co powoduje, że jego wierzchowina porośnięta jest trawą, a znaczące fragmenty sektora są praktycznie pozbawione wyżej wykształconej roślinności. Stan taki nie wypełnia wskazania zawartego w pkt 3 decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 11 czerwca 2014 r., znak DROŚ-SO-7241.3.2014.ES, w którym przyjęto docelowy kierunek rekultywacji kwatery 800/2 jako zadrzewiony (leśny), a także zawartego w tabeli nr 3 pkt 5 decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego, znak DROŚ-S.724L16.2015/2016.ES, z dnia 14 stycznia 2016 r., zgodnie z którym wyznaczono termin zakończenia sadzenia drzew i krzewów na wierzchowinie sektora 800/2 na listopad 2018 r. Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko organu, że treść regulacji zawartych w powołanych decyzjach wskazuje, iż przeprowadzenie nasadzeń powinno mieć charakter trwały, aby spełnić swój cel. Nie można więc uznać, aby cel ten został osiągnięty, jeśli przeprowadzone nasadzenia się nie przyjęły, jak to zostało ustalone w protokole kontroli. Według Sądu I instancji nałożony obowiązek znajduje swoje uzasadnienie zarówno w ustaleniach kontroli, jak i w obowiązujących przepisach prawa oraz decyzji administracyjnej. W konsekwencji WSA w Gdańsku uznał, że kontrolowane zarządzenie pokontrolne w zaskarżonym zakresie jest zgodne z prawem i oddalił skargę. Pismem z dnia 25 stycznia 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 532/21, wywiodła Spółka (dalej także "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach, przez przyjęcie, że ustalony przez organ stan sprawy uzasadniał nałożenie następujących obowiązków na skarżącą: a) oczyszczanie na bieżąco koryta rowów opaskowych kwatery składowej służącej do odprowadzania nadmiaru wód opadowych, pomimo iż obowiązek bieżącego oczyszczania nie został nałożony na skarżącą w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska oraz nie wynika z samej instrukcji prowadzenia składowiska; b) niedopuszczanie do wycieków z nieoznakowanej studzienki drenażowej zlokalizowanej na koronie podsektora 800.LA od strony zachodniej koncentratu pompowanego z zakładowej oczyszczalni ścieków konsekwencji zobligowanie skarżącą do nie dopuszczania do tego typu wycieków, pomimo iż wyciek nie był intencjonalnym/zamierzonym działaniem Spółki tylko skutkiem awarii oraz był jednorazowy; c) niedopuszczanie do wycieków z obwałowania podsektora 800/1.C kwatery składowej i w konsekwencji zobligowanie skarżącej do niedopuszczania do tego typu wycieków, pomimo iż wyciek taki nie miał miejsca; d) zapewnienie szczelności zewnętrznego ogrodzenia zakładu prowadzonego przez skarżącą zgodnie z pkt 9.5. Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, pomimo iż wskazany punkt instrukcji nie nakłada na skarżącą takiego obowiązku, e) przeprowadzenie nasadzeń roślinności wyższej w celu trwałego zalesienia wierzchowiny w ramach przeprowadzonej rekultywacji sektora 800/2, pomimo że obowiązek ten zostały wykonany przez skarżącą w latach 2016-2018, 2) art. 135 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 5 ustawy o odpadach, przez przyjęcie, że ustalony przez organ stan sprawy uzasadniał nałożenie na skarżącą obowiązku złożenia sprawozdania z monitoringu składowiska, pomimo iż skarżąca co roku składa tego typu sprawozdania w ustawowych terminach, 3) art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że skarżąca nie może emitować jakichkolwiek substancji zapachowych, 4) § 9 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów przez przyjęcie, że przepis ten uzasadnia nałożenie na skarżącą obowiązku zabezpieczenia składowiska odpadów tak, aby uniemożliwić dostęp do niego dzikich zwierząt, pomimo iż w treści przepisu obowiązek taki nie został wskazany, II. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 146 § 1 p.p.s.a., przez nieuchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, pomimo iż jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a wyniki kontroli nie wypełniały przesłanek zastosowania przepisów prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia merytorycznego, w trybie art. 188 p.p.s.a., przez uchylenie punktów 1-7 zarządzenia pokontrolnego PWIOŚ z dnia 25 czerwca 2021 r.; w przypadku zaś stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 14 marca 2022 r. organ odpowiedział na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). W zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołuje dwa przepisy: art. 3 § 1 i art. 146 § 1 p.p.s.a. Przepisy te, poza wyjątkowymi przypadkami, nie mogą – ani z osobna, ani w połączeniu – stanowić samoistnej podstawy zarzutu kasacyjnego, a w szczególności nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń faktycznych Sądu I instancji. Art. 3 § 1 p.p.s.a. ("Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie") jest w istocie przepisem ustrojowym, a nie przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei art. 146 § 1 p.p.s.a. ma charakter przepisu wynikowego i również sam przez się nie może być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego. "Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21). W tym kontekście trzeba też zauważyć, że Sąd I instancji – skoro oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. – nie stosował art. 146 § 1 p.p.s.a. i również z tej przyczyny przepisu tego nie mógł naruszyć (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24). Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia przepisów postępowania trzeba było ocenić jako bezskuteczny, co ma przede wszystkim tę konsekwencję, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł brać za punkt odniesienia tylko stan faktyczny przyjęty w wyroku Sądu I instancji bez jakichkolwiek modyfikacji. Tenże stan faktyczny – o czym będzie jeszcze mowa niżej – nie może być kwestionowany za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie pokontrolne, ma to dwojakie znaczenie. Chodzi bowiem nie tylko o to, że niejako w założeniu "sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli" (zob. wyrok NSA z 19 września 2024 r., III OSK 438/23), ale także o to, że nie zostały skutecznie podważone stwierdzenia Sądu I instancji dotyczące tego, co wynika z protokołu kontroli. A Sąd I instancji w szczególności stwierdził, że: 1) "z protokołu kontroli wynika (...) niewątpliwie, że fragmenty rowów opaskowych, służących do odprowadzania nadmiaru wód opadowych były zanieczyszczone, 2) "z protokołu przeprowadzonych kontroli wynika (...), że stwierdzono wycieki z nieoznakowanej studzienki drenażowej, zlokalizowanej na koronie podsektora 800.1.A składowiska, od strony zachodniej koncentratu (retentatu) pompowanego z zakładowej oczyszczalni ścieków", 3) "z protokołu oględzin prowadzonych w dniu 12 maja 2021 r. wynika (...), że stwierdzono wycieki ze skarpy oraz odcieki na terenie eksploatowanej obecnie części składowiska – podsektorze 800/1.C idealnie przy krawędzi skarpy, w miejscu stwierdzenia wycieków", 4) "w trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu 12 maja 2021 r., stwierdzono (...) obecność na sektorze 800/1 stacji zbiorczych gazu składowiskowego: SZ1, SZA, SZC, SZ8 oraz nieczytelne oznakowanie części stacji zbiorczych gazu sektora 800/1: SZ1, SZC i słabo widoczne oznakowanie SZ8", 5) "w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 maja 2021 r. stwierdzono (...) uszkodzenie fragmentu ogrodzenia od strony zachodniej składowiska graniczącej z terenem leśnym", 6) "w trakcie przeprowadzonych kontroli stwierdzono (...) kilkukrotnie miejscowe silne uciążliwości zapachowe na terenie Zakładu oraz okresowe występowanie uciążliwości zapachowych o zmiennej intensywności poza terenem Zakładu, w tym kwatery składowej 800", 7) "podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 30 kwietnia 2021 r. stwierdzono (...) brak wystarczającej ilości nasadzeń drzew i krzewów wykonanych w ramach rekultywacji sektora 800/2 (wykonane nasadzenia "nie przyjęły się"), co powoduje, że jego wierzchowina porośnięta jest trawą, a znaczące fragmenty sektora są praktycznie pozbawione wyżej wykształconej roślinności". Stwierdzenia te nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone, toteż pozostają miarodajne przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ponieważ w skardze kasacyjnej powołano również podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wypada zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23). Zgodnie powołanym w skardze kasacyjnej art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach zarządzający składowiskiem odpadów utrzymuje i prowadzi składowisko odpadów w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych stanowiących wyposażenie składowiska odpadów oraz zachowanie wymagań sanitarnych, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowych, a także wymagań ochrony środowiska, zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów i decyzją zatwierdzającą tę instrukcję. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie tego przepisu "poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", aczkolwiek nie precyzuje, na czym ta "błędna wykładnia" polega, przeto do tej części zarzutu trudno się szerzej odnieść. Z kolei gdy idzie niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach, to – wobec niezakwestionowania ustaleń faktycznych – mogłoby ono, hipotetycznie rzecz ujmując, polegać wyłącznie na nieprawidłowej subsumpcji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do tego typu uchybienia w niniejszej sprawie nie doszło. Wymienione wyżej nieprawidłowości, które wynikają z protokołu kontroli, zostały trafnie zakwalifikowane jako naruszenie dyspozycji art. 135 ust. 2 ustawy o odpadach. Przepis ten nie został zatem naruszony przez niewłaściwe zastosowanie. W tym kontekście dodać należy, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – stwierdzone w toku kontroli uszkodzenie fragmentu ogrodzenia stanowi dostateczne uzasadnienie dla punktu 5 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Do tej kwestii nawiązuje również zarzut naruszenia § 9 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów "przez przyjęcie, że przepis ten uzasadnia nałożenie na skarżącą obowiązku zabezpieczenia składowiska odpadów tak, aby uniemożliwić dostęp do niego dzikich zwierząt, pomimo iż w treści przepisu obowiązek taki nie został wskazany". Zarzut ten nie jest zasadny. Rację ma bowiem Sąd I instancji, gdy twierdzi – odwołując się także do zatwierdzonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów – że "istota tego zagadnienia sprowadza się do konieczności całkowitego ogrodzenia Zakładu" i że "uszkodzenie fragmentu ogrodzenia może powodować przedostawanie się nie tylko dzikiej zwierzyny na teren Zakładu, lecz może również ułatwić przedostanie się na teren Zakładu osób nieuprawnionych". Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach "przez przyjęcie, że skarżąca nie może emitować jakichkolwiek substancji zapachowych". Sąd I instancji nie sformułował bowiem takiego stanowiska, lecz wskazał – słusznie – że "art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach należy rozumieć jako swego rodzaju wytyczną, której celem jest podejmowanie działań ograniczających uciążliwości zapachowe". Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 135 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 5 ustawy o odpadach "przez przyjęcie, że ustalony przez organ stan sprawy uzasadniał nałożenie na skarżącą obowiązku złożenia sprawozdania z monitoringu składowiska, pomimo iż skarżąca co roku składa tego typu sprawozdania w ustawowych terminach". Obowiązku złożenia sprawozdania z monitoringu składowiska dotyczy punkt 8 zarządzenia pokontrolnego, który nie był objęty zakresem zaskarżenia. W skardze zakwestionowano punkty 1 – 7 zarządzenia pokontrolnego i siłą rzeczy do tych punktów odnosił się Sąd I instancji. Dodać należy, że uwarunkowania sądowej kontroli zarządzenia pokontrolnego, zwłaszcza zaś niemożność badania w jej toku legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, mają i tę konsekwencję, że skarżący nie traci prawa do kwestionowania spornych ustaleń w ramach ewentualnego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do nałożenia lub skonkretyzowania w stosunku na niego określonych obowiązków lub sankcji. Przedłożony do akt wyrok zapadły w sprawie o wykroczenie nie mógł zaś mieć rozstrzygającego znaczenia w sprawie niniejszej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.