III OSK 8/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Braniewskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 723/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr XLV/301/23 w przedmiocie ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowej Radnego Rady Powiatu Braniewskiego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 723/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr XLV/301/23 w przedmiocie ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowej Radnego Rady Powiatu Braniewskiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Powiatu Braniewskiego (dalej: "organ", "Rada Powiatu") w dniu 24 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2022 r. poz. 1526, zwana dalej: "u.s.p.") podjęła uchwałę nr XLV/301/23 w sprawie ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowej wysokości diet przysługujących radnym (dalej: "uchwała"). Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Braniewie (dalej: "skarżący", "prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze prokurator podniósł zarzut istotnego naruszenia, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwana dalej: "u.o.a.n."), poprzez ogłoszenie uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej i zapisanie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała, której przedmiotem jest określenie zasad przyznawania i zwrotu kosztów podróży radnych, stanowi akt prawa miejscowego, wymagający promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i co do zasady 14-dniowego okresu vacatio legis. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wskazał na niewłaściwą formę publikacji wyjaśniając, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego w niniejszej sprawie zaniechano. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, że obowiązek publikacji tego rodzaju uchwał oparty jest na aktualnym orzecznictwie sądowym. Odnośnie zaś zasad potrącenia diety podał, że zarzuty prokuratora nie mają cech rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 24 kwietnia 2023 r. zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ koszty podróży służbowych mają charakter powtarzalny i nie anihilują się poprzez jednorazowe ich zastosowanie. Przepisy te mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję, czyli radnego Rady Powiatu Braniewskiego. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do zwrotu kosztów podróży służbowych. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 44 u.s.p., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ powiatu, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. W § 3 uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, które powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności z tej przyczyny (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08). W ocenie Sądu pierwszej instancji mając na względzie powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a."), należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Powiatu Braniewskiego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 13 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. pozwala na uznanie, że uchwała Rady Powiatu Braniewskiego w przedmiocie ustalenia stawek zwrotu kosztów podróży służbowej Radnego Rady Powiatu Braniewskiego jest aktem prawa miejscowego i przez to winna podlegać ogłoszeniu (uchwała Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 28 kwietnia 2023 roku; nr XLV/301/23). Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada Powiatu wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie, że skarżona uchwała jest zgodna z przepisami prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Jednocześnie Rada Powiatu wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Uchwała wydana na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107; dalej: "u.s.p.") w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, LEX nr 2419414; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, co podnosi skarżący kasacyjnie, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 3 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Radni rady powiatu nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów powiatu lub powiatowej administracji. Zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.