III OZ 302/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza [...] na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 marca 2022 r., sygn. akt II SO/Op 1/22 w sprawie z wniosku M.B. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 14 marca 2022 r., sygn. akt II SO/Op 1/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na skutek wniosku M.B. (skarżący) o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Burmistrzowi [...] za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wymierzył grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wnioskiem z [...]stycznia 2022 r. skarżący wniósł o wymierzenie grzywny Burmistrzowi w związku z nieprzekazaniem jego skargi na bezczynność tego organu. Do wniosku załączył kopię wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2021 r. oraz kopię skargi z dnia [...] listopada 2021 r. jaką wniósł na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania tego wniosku wraz z Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia, jako dowodem złożenia skargi w tym dniu za pośrednictwem Elektronicznej Platformie Usług Administracji Publicznej (ePUAP). W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...] stycznia 2022 r. uzyskał telefonicznie informację od pracownika Urzędu Miejskiego, że jego skarga nie została przekazana do WSA, a w biurze informacji sądowej WSA w Opolu, że skarga nie została zarejestrowana w systemie. Skarga na bezczynność organu została zarejestrowana w WSA [...] stycznia 2022 r., pod sygn. akt II SAB/Op 4/22 (przekazana za pośrednictwem ePUAP [...] stycznia 2021 r.). W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o oddalenie wniosku i wyjaśnił, iż skarga skarżącego wpłynęła do Gminy [...] faktycznie [...] stycznia 2022 r. w postaci elektronicznej, wobec wadliwości systemu ePUAP. Zdaniem organu niezgodne ze stanem faktycznym są twierdzenia, że skarga z dnia [...] listopada 2022 r. nie została przekazana do Sądu w terminie, bowiem w dniu [...] listopada 2022 r. pracownica obsługi sekretariatu zgłosiła problem z odebraniem wiadomości przesłanych za pośrednictwem ePUAP. Wiadomości te nie były widoczne w skrzynce odbiorczej, mimo wysłanego przez system powiadomienia o korespondencji, nie było również możliwości pobrania tych wiadomości drogą awaryjną. Dodatkowo organ wskazał, iż [...] listopada 2021 r. wnioskodawca złożył przez platformę ePUAP kilka skarg, które zostały przekazane w terminie. Niestety skarga na bezczynność, której dotyczy przedmiotowy wniosek nie była wówczas widoczna w systemie, co potwierdzają załączone notatki służbowe z [...] stycznia 2022 r. sporządzone przez A.J. i S.I. Organ wyjaśnił również, że [...] stycznia 2022 r. wnioskodawca telefonicznie skontaktował się z pracownikiem Urzędu z zapytaniem czy skarga została przekazana. Wówczas okazało się, że nie wszystkie dokumenty przesłane przez ePUAP dnia [...] listopada 2021 r. wyświetliły się w dniu [...] listopada 2021 r. Dlatego podjęto działania mające na celu odzyskanie dokumentu, który nie był widoczny na platformie. Powyższe udało się uzyskać w dniu [...] stycznia 2022 r., stąd jako datę początkową biegu 15-dniowego terminu należy wskazać dzień [...] stycznia 2022 r. W piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r. skarżący podniósł, że organ nie wykazał na czym miałaby polegać wadliwość systemu ePUAP skoro 2 pozostałe skargi wpłynęły. Wskazał, że brak jest dowodów potwierdzających wskazane przez organ okoliczności, bowiem takim dowodem nie mogą być notatki służbowe. Ewentualna awaria systemu również pozostaje bez znaczenia, bowiem organ przyznał, że skargę widział, tylko nie mógł jej pobrać. Oceniając wniosek Sąd wskazał, że ustalone w niniejszej sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a., wobec czego wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu. Starosta [...] nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Dalej wyjaśnił, iż skoro skarga wpłynęła do organu [...] listopada 2021 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, co potwierdza załączony do wniosku skarżącego wydruk Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia, to określony w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin 15 dni na przekazanie przez organ Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upływał z dniem [...] grudnia 2021 r. Tymczasem w niniejszej sprawie organ przekazał skargę do Sądu dopiero w dniu [...] stycznia 2021 r., czyli 48 dni po upływie ustawowego terminu. Natomiast określając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę okres zwłoki w przekazaniu skargi, który nie był wprawdzie zbyt długi, jednak z uwagi na wprowadzony przez ustawodawcę skrócony, 15-dniowy termin realizacji tego obowiązku, spowodował jego trzykrotne przekroczenie. Ponadto Sąd uwzględnił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na wniosek i uznał, że opóźnienie w realizacji omawianego obowiązku nie posiadało cech celowego i umyślnego naruszenia przepisów, bowiem wyjaśnił organ, spóźnione przekazanie skargi wynikało z problemów technicznych związanych z obsługą platformy ePUAP, a gdy tylko organ faktycznie dowiedział się o skardze, to bez zbędnej zwłoki przekazał skargę i udzielił na nią stosownej odpowiedzi. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, iż ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie jej obsługi technicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór korespondencji przesyłanej drogą elektroniczną. Skutki ewentualnych trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie stronę skarżącą. Tym samym Sąd stanął na stanowisku, iż niezależnie od wskazanych przez Burmistrza problemów technicznych związanych z obsługą platformy ePUAP należało przyjąć, że skarga wnioskodawcy wpłynęła skutecznie do organu w dniu [...] listopada 2021 r. Z kolei fakt, że pomimo posiadania wiedzy o problemach technicznych, po ich ustaniu, organ nie podjął czynności w celu odebrania korespondencji i przekazał skargę do Sądu z uchybieniem terminu, dopiero po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny, obciążał wyłącznie organ. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i w zażaleniu zarzucił mu naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności uzasadniających niewymierzanie grzywny Burmistrzowi [...] albowiem było to incydentalne i niezawinione przez stronę a jednocześnie wymierzenie grzywny miało charakter fakultatywny i zależało od uznania Sądu. W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, ewentualnie zmianę zaskarżonego postanowienia i wymierzenie grzywny w wysokości 50 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ powtórzy argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl natomiast art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W konsekwencji wymierzenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy organ administracji, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę, nie wywiąże się z obowiązku przekazania tej skargi do sądu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie określonym, w przypadku spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej, w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią tego przepisu szczególnego do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przypomnienia wymaga, iż grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, zaś wyłączną materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto pełni ona również funkcję prewencyjną, bowiem nałożenie grzywny służy zapobieganiu naruszenia prawa przez przewlekanie postępowania sądowoadministracyjnego. Zwrócić uwagę należy także, iż przyjmuje się, że dla wymierzenia organowi grzywny nie mają znaczenia przyczyny nieprzekazania skargi sądowi, bowiem okoliczności stanowiące podstawę naruszenia terminu mogą mieć jedynie wpływ na ustalenie jej wysokości (por. np. postanowienia NSA z: 22 lipca 2014 r., I OZ 489/14; 22 maja 2014 r., I OZ 382/14; 17 grudnia 2013 r., II GZ 728/13; 6 marca 2014 r., I OZ 141/14). Jak wskazuje się w orzecznictwie rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość sąd może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości, a także, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 30 kwietnia 2021 r., III OZ 200/21; 17 stycznia 2014 r., I OZ 1259/13). W przedmiotowej sprawie, jak ustalił Sąd I instancji, skarga wpłynęła do organu [...] listopada 2021 r., zaś organ przekazał ją do Sądu dopiero [...] stycznia 2021 r. (data wpływu skargi do Sądu), zatem niewątpliwie organ wykonał zobowiązanie z uchybieniem terminowi wskazanemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., co przesądza o przyjęciu, że spełnione zostały przesłanki do wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższych okoliczności wniosek o wymierzenie grzywny był uzasadniony, a Sąd I instancji trafnie przyjął, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione było wymierzenie grzywny. Odnosząc się zaś do wniosku o ewentualne zmniejszenie wysokości zasądzonej grzywny do 50 zł wskazać należy, iż w zażaleniu brak jest zarzutu naruszenia przez Sąd art. 154 p.p.s.a., na podstawie którego Sąd określa wysokość zasądzonej grzywny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.