I SA/Bk 168/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 oddala skargę. W dniu [...] czerwca 2015 r. J. S. (zwana dalej: "Skarżącą") złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w B. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności na rok 2015, w którym ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na 2015 r. w ramach: - wariantu/pakietu 3.1.2 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do działek rolnych o łącznej powierzchni - 7,82 ha; - wariantu/pakietu 4.1 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 - ochrona siedlisk lęgowych na powierzchnię - 13,97 ha;. - wariantu/pakietu 5.1 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - ochrona siedlisk lęgowych) na powierzchnię - 199,38 ha. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca złożyła wycofanie części wniosku -wycofując działkę rolną o identyfikatorze KO1 (położoną na działce ewidencyjnej nr 36/2 o powierzchni 1,06 ha), zmniejszając tym samym powierzchnię wariantu 5.1 do 198,32 ha. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w pomniejszonej wysokości. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej działki rolnej KO1 na powierzchni: 1,06 ha, przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w wariancie 3.1.2 i wariancie 5.1 w pomniejszonej wysokości oraz odmówił przyznania płatności w wariancie 4.1 do powierzchni 13,97 ha. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej działki rolnej KO1 na powierzchni: 1,06 ha oraz przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w wariancie 3.1.2, wariancie 4.1 oraz w wariancie 5.1 w pomniejszonej wysokości. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w części dotyczącej działki rolnej KO1 na powierzchni: 1,06 ha oraz przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w wariancie 3.1.2, wariancie 4.1 oraz wariancie 5.1 w pomniejszonej wysokości. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. ze względu na wycofanie działki ewidencyjnej [...] (gmina G., obręb D., woj. P.) umorzył postępowanie w części dotyczącej części działki rolnej oznaczonej identyfikatorem KO1 i przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową (PROW 2007 - 2013) na 2015 rok w pomniejszonej wysokości. Organ stwierdził, że ww. działka ewidencyjna była określona w planie działalności rolnośrodowiskowej jako trwały użytek zielony oraz, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentów wskazujących na przejęcie gruntów objętych zmniejszeniem przez innego producenta rolnego wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym na te grunty przez Skarżącą. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. ustalając stan faktyczny oparł się na wynikach kontroli administracyjnej oraz pomiarach powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) i ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania poszczególnych płatności na spornych działkach rolnych. W wyniku analizy ortofotomap stwierdził, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania przedmiotowych płatności na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorem GP, JE, KW, FX i BB wynosi odpowiednio: 0,87 ha (deklarowana powierzchnia 0,88 ha), 0,15 ha (deklarowana powierzchnia 0,16 ha), 2,10 ha (deklarowana powierzchnia 2,15 ha), 1,31 ha (deklarowana powierzchnia 1,43 ha) oraz 27,35 ha (deklarowana powierzchnia 27,38 ha). Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 0,22 ha. Organ odwoławczy ustalił również, że Skarżąca składając w dniu [...] maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007 - 2013) na 2012 rok zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] marca 2017 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia 12 czerwca 2013 r., nr 0189-2013-007709 i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podniósł, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało podjęte w roku 2012 do działek rolnych zadeklarowanych w pakiecie 3, wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 7,89 ha, pakiecie 5, wariancie 5.1 -Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 52,63 ha oraz pakiecie 8, wariancie 8.2.1 - Międzyplon ozimy na powierzchni 48,05 ha. W 2014 r. powierzchnia zobowiązania w pakiecie 5, wariancie 5.1 uległa zwiększeniu do powierzchni 213,78 ha. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007 - 2013) na 2014 r. Skarżąca zadeklarowała między innymi działkę ewidencyjną [...]o powierzchni 1,06 ha, położoną w gminie G., obręb D., woj. p. W 2015 r. Skarżąca część działek ewidencyjnych, tj.[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], na których realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5, wariantu 5.1 zgłosiła do płatności w ramach realizacji pakietu 4, wariantu 4.1. Przedmiotowe działki ewidencyjne zostały prawidłowo - wskutek zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym"), zgodnie z którym jeżeli w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego grunty rolne, na których jest realizowane to zobowiązanie, zostają wyłączone z obszaru Natura 2000, realizowany na tych gruntach wariant pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, staje się od następnego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego odpowiednim wariantem pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 - uwzględnione przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. do przyznania płatności. Realizując, zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w roku 2012, następnie zwiększone w 2014 r. Skarżąca zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, między innymi, do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Dyrektor P.Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wynika, że w roku 2015 Skarżąca nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 1,06 ha, co potwierdza złożone przez Skarżącą w dniu 18 kwietnia 2016 r. wycofanie części wniosku (część działki rolnej oznaczonej identyfikatorem KO1 położonej na działce ewidencyjnej nr [...]). W związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie zastosował § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek i rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa, ponieważ w 2014 r. Skarżąca otrzymała płatność rolnośrodowiskową do przedmiotowej działki rolnej zgodnie z wnioskiem i planem działalności rolnośrodowiskowej, na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR rozważył przy tym, czy w sprawie wystąpiły kategorie siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany (§ 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 7 k.p.a. - zasady obiektywizmu oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.), poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia przez organ zaistnienia wyjątkowych okoliczności, tj. niezawinionej utraty posiadania części gruntów i bezpodstawnego potraktowania tego zdarzenia jako niezachowanie trwałych użytków zielonych, skutkujące nałożeniem na skarżącą 20% sankcji, w sytuacji zachowania trwałych użytków zielonych co do zasady; b) naruszenie art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ odmiennej wykładni przepisu § 38 ust. 6 (wcześniej obowiązujący przepis § 27 ust. 4 rozporządzenie rolno środowiskowego z 26 lutego 2009 r.) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, niż wykładnia wcześniej obowiązująca i utrwalona w orzecznictwie, według której do analogicznych stanów faktycznych jak w przedmiotowej sprawie, nie stosowana była sankcja pomniejszająca płatność o 20%; c) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r., poprzez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie istotnej w sprawie okoliczności - dotyczącej tego, że płatność do wycofanego z wniosku gruntu nie została w 2015 r. przyznana, a w konsekwencji brak jest podstaw do niezastosowania § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zwalniającego z nakładania 20% sankcji; d) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r., poprzez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego, interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr PBrś-053-42-4/12 dotyczącej przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (a aktualnie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego); e) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie istotnej w sprawie okoliczności dotyczącej tego, że wycofanie z wniosku działki rolnej spowodowane niezawinioną utratą władztwa, jest okolicznością, której skarżąca nie mogła przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i jednocześnie jest okolicznością całkowicie niezależną od Skarżącej - a więc, zdarzenie takie powinno zostać potraktowane jako siła wyższa lub inna wyjątkowa okoliczność; f) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, tj. polegające na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia kontroli na miejscu w celu zweryfikowania powierzchni deklarowanych we wniosku działek rolnych, jak również nie uwzględnienie faktu, że wycofana z wniosku działka rolna nadal jest trwałym użytkiem zielonym (TUZ) - co jest możliwe do stwierdzenia przez organ, również na podstawie posiadanych w systemie informatycznym ARiMR danych; g) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez chaotyczne, nieprecyzyjne uzasadnienie wydanej decyzji, poprzez pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, sprowadzające się jedynie do lakonicznego zanegowania przez organ stawianych przez skarżącą zarzutów, i apriorycznym założeniu że rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe; h) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: i) naruszenie art. 15 w zw. z pkt. 17 i 19 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - poprzez jego nie zastosowanie, tj. nie odstąpienie od nałożenia sankcji w sytuacji kiedy Skarżąca w momencie powzięcia informacji o wypowiedzeniu jej umowy dzierżawy - niezwłocznie poinformowała organ o utracie gruntu - dokonując niezbędnej korekty/wycofania części wniosku i złożenia stosownego wyjaśnienia; j) naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niewłaściwą interpretacje przez organ mimo, że wyrok NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015 r., wyrok NSA w Warszawie II GSK 2918/14 z dnia 26 maja 2015 r. wyrok WSA w Łodzi z dnia 05 września 2013 r. III SA/Łd 651/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2013 r. I SA/Bk 472/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 grudnia 2013 r. I SA/Bk 521/13 wskazują jednoznacznie na stosowanie przez ARiMR błędnej wykładni § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., (aktualnie § 38 ust. 6 rozporządzenia z 2013 r., bezpodstawnie przez organ zastosowanego); k) naruszenie § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, podczas gdy wyrok NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015 r., a także wyrok II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. wskazuje na konieczność jego zastosowania w sytuacji gdy rolnik nie zachował trwałych użytków zielonych na skutek przeniesienia posiadania, a jednocześnie do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolno środowiskowa - przy czym warunek nieprzyznania płatności należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, jak to błędnie uczynił organ; l) naruszenie § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez błędną wykładnię, a konsekwencji niezastosowanie, polegającą na przyjęciu, że brak zgody właściciela wycofanej z wniosku działki, na jej dalsze użytkowanie przez skarżącą, nie może być rozpatrywane jako siła wyższa lub wyjątkowa okoliczność gdyż według organu, skarżąca nie posiadała umowy dzierżawy w formie pisemnej; ł) naruszenie art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, poprzez jego niezastosowanie (zwolnienie z nakładania kar), w sytuacji kiedy skarżąca w sposób wystarczający jak na daną sytuację wykazała, że nie ponosi winy za rzekome nie zachowanie TUZ, a ponadto Skarżąca zadeklarowała w pierwotnym wniosku działki rolne zgodnie ze stanem posiadania (poprawne dane), a następnie w związku ze zmianą stanu faktycznego swą deklarację zmodyfikowała wycofując działkę rolną (poświadczając prawdę)- za co została ukarana; m) naruszenie art. § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyznaniu płatności do maksymalnego kwalifikowanego obszaru PEG, w sytuacji kiedy skarżąca ma uzasadnione obawy co do poprawności jego wyznaczenia, wynikające z tego, że organ nie wykorzystał wszelkich dostępnych mu środków, tj. narzędzi pomiarowych i metod, jak np. kontrola na miejscu; n) naruszenie art. 24 ust. 1 i 4 w związku z art. 38 ust. 2- 4 rozporządzenia wykonawczego komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/9013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności- poprzez ich nie zastosowanie, kiedy w sytuacji wystąpienia rozbieżności pomiędzy powierzchniami deklarowanymi przez skarżącą a danym posiadanymi przez ARiMR lub pojawienia się wątpliwości co do zachowania TUZ -przeprowadzenie kontroli na miejscu lub wizytacji w terenie jest niezbędne, ponieważ przedstawi wiarygodny obraz stanu faktycznego, a nie stanu wirtualnego "zza biurka" o) naruszenie art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) m 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego zastosowanie w sytuacji kiedy powierzchnie kwalifikowane, wyznaczone przez ARiMR nie są zgodne z powierzchniami faktycznie przez Skarżącą użytkowanymi. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie dotyczy zmniejszenie Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 poprzez zastosowanie sankcji 20 %. Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego, reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe dnia 13 marca 2013 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 tego aktu płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z poźn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dal rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Nr 73/2009 oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Ustawodawca w § 6 wymienionego rozporządzenia przyjął generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w poszczególnych punktach tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 6 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2. Stąd rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane. W kontrolowanej sprawie ustalono, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 podjęła się realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od [...]marca 2012 r. do [...] marca 2017 r. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 3, wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 7,89 ha, pakietu 5, wariancie 5.1 -Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 52,63 ha oraz pakietu 8, wariancie 8.2.1 - Międzyplon ozimy na powierzchni 48,05 ha, Skarżąca zobowiązała się między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W 2014 r. powierzchnia zobowiązania w pakiecie 5, wariancie 5.1 uległa zwiększeniu do powierzchni 213,78 ha. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007 - 2013) na 2014 r. Skarżąca zadeklarowała między innymi działkę ewidencyjną [...] o powierzchni 1,06 ha, położoną w gminie G., obręb D., woj. p. W 2015 r. Skarżąca część działek ewidencyjnych (tj. .[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]), na których realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5, wariantu 5.1 zgłosiła do płatności w ramach realizacji pakietu 4, wariantu 4.1. Przedmiotowe działki ewidencyjne zostały prawidłowo - wskutek zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym jeżeli w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego grunty rolne, na których jest realizowane to zobowiązanie, zostają wyłączone z obszaru Natura 2000, realizowany na tych gruntach wariant pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 staje się od następnego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego odpowiednim wariantem pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 - uwzględnione przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. do przyznania płatności. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w 2015 r. Skarżąca nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ zmniejszyła powierzchnię realizacji zobowiązania w ramach omawianego pakietu. Jak ustalono Skarżąca wycofała obszar 1,06 ha z powierzchni podjętego zobowiązania. W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy, wbrew twierdzeniom Skarżącej, prawidłowo zastosowały § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Niewątpliwie w świetle § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz powołanego w jego treści § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 38 ust. 6 – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 – obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy uwzględnić treść § 38 ust. 7 ww. rozporządzenia. Stanowi on, że przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stanowisko to zostało przedstawione m.in. w wyrokach NSA z dnia: 26 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 646/14; 26 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 758/14; 26 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 2918/14; 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1998/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej: "CBOSA"). Z akt sprawy wynika, że Skarżąca w 2014 r. otrzymała płatność rolnośrodowiskową do działki ewidencyjnej nr [...] zgodnie z wnioskiem i planem działalności rolnośrodowiskowej, na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr[...]. W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na przejęcie gruntów objętych zmniejszeniem przez innego producenta rolnego wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym na te grunty przez Skarżącą. W związku z powyższym, wyjątek o którym mowa w art. 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł mieć zastosowania. Tym samym zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie okazał się bezzasadny. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 45 § 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że z wyjaśnień przedstawionych przez Skarżącą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczących braku zgody właściciela działki ewidencyjnej [...] na dalsze jej użytkowanie nie może rozpatrywać w kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca nie posiadała pisemnej umowy dzierżawy na jej użytkowanie, a podejmując 5 - letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe do spornej działki powinna liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z niezachowania trwałych użytków zielonych w gospodarstwie. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności jest sformalizowane. Oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu. Organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku. Nie ma on natomiast obowiązku, ani też uprawnienia do zastępowania Skarżącego i rozszerzającego interpretowania wniosków wywodząc z nich żądania w nich niewskazane. Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie takiego wniosku przerzucać na organ administracji publicznej. Ponadto wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Beneficjent pomocy ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne, bądź nadmierne przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności, gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2103/17, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3697/15, opubl. CBOSA). Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ naruszenie przez beneficjenta pomocy lub wsparcia warunków kwalifikowalności oraz zobowiązania lub innych obowiązków wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego skutkuje nałożeniem na niego kary administracyjnej. Nie daje też podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przywoływane przez Skarżącą pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 października 2012 r. znak: PBrś-053-42-4/12. Wskazane pismo jest jedynie odpowiedzią na zapytanie Stowarzyszenia AKROS i nie ma charakteru wiążącego. W związku z tym organy nie miały obowiązku stosowania się do przedstawionego tam stanowiska. Na organach nie ciążył też obowiązek informowania wnioskodawcy, jaki charakter ma ww. stanowisko. Kwestie dotyczące oceny zachowania przez rolnika trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo regulują przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego i na podstawie tych przepisów podjęto skarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienia skargi nie uzasadniają również wskazywane przez Skarżącego przypadki, w których organy miały zastosować odmienną wykładnię spornych regulacji. Jak wskazano powyżej skarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowej interpretacji § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wbrew twierdzeniom strony Skarżącej w przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z akt sprawy wynika, że w przypadku działek rolnych oznaczonych identyfikatorem GP, JE, KW, FX i BB ustalenia oparte zostały na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. W wyniku analizy przedmiotowych ortofotomap jednoznacznie stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania przedmiotowych płatności na poszczególnych działkach rolnych wynosi odpowiednio: 0,87 ha (deklarowana powierzchnia 0,88 ha), 0,15 ha (deklarowana powierzchnia 0,16 ha), 2,10 ha (deklarowana powierzchnia 2,15 ha), 1,31 ha (deklarowana powierzchnia 1,43 ha) oraz 27,35 ha (deklarowana powierzchnia 27,38 ha). Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 0,22 ha. W związku z powyższym nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014. W trakcie postępowania administracyjnego, organy w sposób jednoznaczny wykazały różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną w ramach realizacji pakietu 5, wariantu 5.1 a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej. Prawidłowo zatem w oparciu o powyższy przepis - pomoc w pakiecie 5, wariancie 5.1 obliczono na podstawie obszaru zatwierdzonego, tj. do powierzchni 198,10 ha. Za bezzasadny Sad uznał również zarzut naruszenia art. 15 w związku z pkt 17 i 19 preambuły rozporządzenia nr 640/2014. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych nałożone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wynikają z przepisów prawa krajowego. Poza tym w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 1 i 4 w zw. z art. 38 ust. 2-4 rozporządzenia nr 809/2014. Z akt sprawy wynika, że powierzchnia kwalifikującą się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej została ustalona na podstawie kontroli administracyjnej, która jest kontrolą obligatoryjną każdego wniosku. Ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania przedmiotowych płatności na spornych działkach rolnych oparte zostały na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Ponadto ARiMR wdrożyła system oraz pozyskała narzędzia umożliwiające wykonywanie na bieżąco (on - line) aktualizacji danych referencyjnych LPIS przez wykwalifikowanych i przeszkolonych pracowników Agencji. Działania te umożliwiają wyjaśnianie rozbieżności i aktualizację danych w LPIS jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności. A zatem ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG) następuje bezpośrednio w biurze powiatowym ARiMR i jest wykonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów, tj. ortofotomapy, wyników kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników. Ponadto organ odwoławczy wykazał, że wszelkie procedury w przedmiotowym zakresie zostały poddane procesowi akredytacji przez służby Komisji Europejskiej i zostały uznane jako przejrzyste i transparentne. Ich jakość potwierdza coroczny proces certyfikacji przeprowadzany przez Ministerstwo Finansów, również audyty i kontrole przeprowadzane corocznie przez służby Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego od 2009 r. nie stwierdziły nieprawidłowości w tym obszarze. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, według art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 21 ust. 3 ww. ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przedstawionych regulacji wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z nie wypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli nie zachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji. Trzeba też zauważyć, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organ przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Skarżąca żądania takiego nie złożyła. Co więcej składając wniosek o przyznanie płatności Skarżąca złożyła oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz udzielanej pomocy finansowej. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), z uwzględnieniem zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W świetle powyższego za bezzasadny Sąd uznał zarzut nienależytego zebrania materiału dowodowego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli na miejscu w celu weryfikacji, czy na niezadeklarowanych działkach doszło do niezachowania trwałych użytków zielonych (TUZ). Organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli na miejscu w każdej rozpatrywanej sprawie. Szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli zostały określone w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 809/14 z dnia 14 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69). Poza tym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie naruszono art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wyrażone w decyzji stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione, z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego jak i powołaniem stanu prawnego. Co prawda rozstrzygnięcie organów jest niesatysfakcjonujące dla Skarżącej, ale nie powoduje to w żaden sposób uznania, że postępowanie organów przeprowadzone zostało w sposób wadliwy oraz z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. Nr 1369 ze zm.).